Агазарян Н.В. Анализ мирового опыта применения механизма государственно-частного партнерства // Государственно-частное партнерство. - 2016. - Т. 3. - № 2. - С. 151-172. - doi: 10.18334^.3.2.37071

Язык публикации: русский

Public-Private Partnership, 2016, Volume 3, Issue 2

Analysis of the World Experience of Public-Private Partnership Application

Nerses Agazaryan1

1 Peoples Friendship University of Russia, Moscow, Russian Federation

The article analyzes the international experience of PPP development as an example of economic developed, developing countries and countries with economies in transition. The work is aimed at identifying the world"s best practices in order to determine the most favorable conditions for the practical implementation of PPP approaches in Russia.

The article made a number of key findings that PPP in infrastructure sectors allows to attract funds for development and improvement of energetics, water supply, transport, telecommunications, information technologies and other areas due to the participation of private and public institutions to countries and regions. In places with regional problems concerning aging infrastructure and a need for more effective services, partnership with the private sector can contribute new solutions for the integrated development of the countries and regions.

public-private partnership, infrastructure, economic growth, competitiveness

Agazaryan, N.V. (2016). Analysis of the World Experience of Public-Private Partnership Application. Public-Private Partnership, 3(2), 151-172. doi: 10.18334/ppp.3.2.37071

JEL: H54, L32, O57 Original Research Language: Russian

© Agazaryan N.V. / Publication: Creative Economy Publishers This work is licensed under a Creative Commons BY-NC-ND 3.0

H For correspondence: [email protected]

The development of PPP in the world can be divided into three specific stages

The majority of countries are still at the first stage of PPP development, which includes the development of the legislative framework and standards for PPP

At the second stage are the vast majority of developed countries of Europe, such as Germany, France, Spain, Italy, and from the rest of the world - such countries as the USA, Canada, New Zealand, Japan and Russia

At the third stage of PPP development are only the UK, Australia, South Korea and Ireland

Recently, in some countries began to appear PPP projects in the areas that had previously been considered the exclusive domain of the state

Государственно-частное партнерство, 2016, Том 3, Выпуск 2

Анализ мирового опыта применения механизма государственно-частного партнерства

Нерсес Агазарян1®

1 Российский университет дружбы народов, г. Москва, Россия

АННОТАЦИЯ_

В статье анализируется международный опыт развития ГЧП на примере экономически развитых, развивающихся стран, а также стран с переходной экономикой. Работа нацелена на выявление лучших мировых практик в целях определения наиболее благоприятных условий для практической реализации подходов ГЧП в России.

В статье сделан ряд ключевых выводов о том, что ГЧП в инфраструктурных отраслях позволяет странам и регионам привлекать средства для развития и совершенствования энергетики, водоснабжения, транспорта, телекоммуникаций, информационных технологий и других направлений за счет участия частных и государственных учреждений. Там, где существуют региональные проблемы с устаревающей инфраструктурой или требуются более эффективные услуги, партнерство с частным сектором может способствовать укреплению новых решений для комплексного развития стран и регионов.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА_

государственно-частное партнерство, инфраструктура, экономический рост, конкурентоспособность

ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:_

Агазарян Н.В. Анализ мирового опыта применения механизма государственно-частного партнерства // Государственно-частное партнерство. - 2016. - Т. 3. - № 2. - С. 151-172. - М: 10.18334/ррр.3.2.37071

JEL: H54, L32, O57 Язык публикации: русский

© Агазарян Н.В. / Публикация: Издательство «Креативная экономика» Статья распространяется по лицензии Creative Commons BY-NC-ND 3.0

н Для связи: [email protected]

Развитие ГЧП в мире можно разделить на определенные три ступени

Большинство стран до сих пор находятся на первой ступени развития ГЧП, которая включает разработку законодательной базы и стандартов для ГЧП

На второй ступени находятся подавляющее большинство развитых государств Европы, таких как Германия, Франция, Испания, Италия,

а с остального мира - такие государства, как США, Канада, Новая Зеландия, Япония и Россия

На третьей стадии развития ГЧП находятся только Великобритания, Австралия, Южная Корея и Ирландия

В последнее время в определенных государствах стали появляться проекты ГЧП в сферах, которые до этого считались исключительной прерогативой государства

Агазарян Нерсес Варданович, аспирант, Российский университет дружбы народов, г. Москва ([email protected])

В мировой практике инструменты государственно-частного партнерства (ГЧП) применяются для привлечения частных компаний с целью долговременного финансирования и управления общественной инфраструктурой по широкому спектру ГЧП-объектов.

Выбор начального направления при реализации проектов ГЧП зависит в большей степени от уровня экономического и социального развития и приоритетности задач определенного государства или же региона. Разновидность форм, видов и сфер применения государственно-частного партнерства интегрируют их в универсальный инструмент решения определенного рода задач долгосрочного характера в различном контексте сфер деятельности - от применения только инфраструктурных и социальных проектов общегосударственного уровня до адаптации и разработки особо перспективных технологий для новейших точек роста именно там, где располагается емкий человеческий капитал и научный потенциал.

Развитие ГЧП в мире можно разделить на определенные три ступени, которые представлены в таблице 1.

Таблица 1

Этапы развития государственно-частного партнерства

Степень развития ГЧП Характерные черты

Первый этап - формирование основ политики ГЧП; - разработка базовых понятий; - начало построения рынка услуг ГЧП; - определение первоочередных проектов.

Второй этап - образование структур ГЧП; - формирование нормативно-правовой базы; - расширение ряда проектов с включением новых секторов хозяйства; - публикация и подготовка практических руководств.

Третий этап - модели ГЧП размножены и усовершенствованы; - ликвидированы правовые барьеры на пути развития ГЧП; - наблюдается поток заключаемых контрактов ГЧП; - расширяется спектр инвесторов в инфраструктуру, включая страховые, пенсионные и частные фонды.

Большинство стран до сих пор находятся на первой ступени развития ГЧП, которая включает разработку законодательной базы и стандартов для ГЧП. Участники, которые находятся на этих ступенях, стремительно пробуют создавать систему ГЧП без глубокого понимания того, как их реализовывать, вследствие чего подвергают себя и даже своих партнеров определенному риску повторения ошибок, проходящих

на начальной ступени развития ГЧП в других государствах. Для того чтобы такие ошибки не повторялись, государства, которые находятся в начальной стадии развития ГЧП, должны использовать опыт, который накоплен государствами, уже прошедшими этот путь: Австралией и Ирландией -в сфере дорожного строительства; Великобританией - в сфере строительства больниц, образовательных учреждений, а также военной инфраструктуры; Нидерландами - в сфере строительства жилья муниципального значения.

Сегодня на третьей стадии развития ГЧП находятся только Великобритания, Австралия, Южная Корея и Ирландия, которая только недавно вступила на эту третью стадию. На второй ступени находятся подавляющее большинство развитых государств Европы, таких как Германия, Франция, Испания, Италия, а с остального мира - такие государства, как США, Канада, Новая Зеландия, Япония и Россия. На стартовой, первой ступени развития ГЧП находятся страны Латинской Америки, Восточной Европы, а также страны СНГ.

ГЧП с разным успехом развивается во многих государствах. Наибольшего своего распространения эта концепция получает в государствах с развитой рыночной экономикой, а также с устоявшимися традициями эффективного взаимодействия частного сектора с государством. Но, несмотря на похожесть общих позиций, в организации ГЧП в разных государствах выделяются и определенного рода различия. Например, в англо-саксонском мире в вопросе выбора частного партнера проводится три различных конкурса: на строительство, на проектирование и на управление. В таком государстве, как Франция, наоборот, имеет место единый конкурс на все виды услуг и работ. Практика использования ГЧП в некоторых западноевропейских государствах указывает на то, что этот механизм применяется там, где у бизнеса и государства есть взаимодополняющие интересы, но при этом они не в состоянии действовать независимо друг от друга и полностью самостоятельно.

Отечественный ученый Балашов С. А., занимаясь исследованиями практики иностранных проектов ГЧП, замечал, что в различных государствах существуют свои определенные отраслевые приоритеты: например, в США такой отраслью служат автодороги (89 % всех проектов), в Великобритании - здравоохранение (35 % всех проектов) и образование (32 % всех проектов), в Германии - образование (43 % всех проектов), а в таких странах, как Италия, Франция и Канада - здравоохранение1.

1 Балашов С. Опыт функционирования ГЧП в развитых странах // Государственно-частное партнерство в условиях кризиса: Сборник материалов конференции. - Москва, 2009. - С. 281.

В последнее время в определенных государствах стали появляться проекты ГЧП в сферах, которые до этого считались исключительной прерогативой государства. Так, в США, Великобритании и Германии интегрируют схемы ГЧП, которые позволяют совмещать преимущества государственного планирования с частной заинтересованностью в выполнении общенациональных проектов в сфере космической разведки.

В современных реалиях развития мировой экономики возникает потребность выявления наиболее значимых отраслей для применения ГЧП для каждого государства в целом и региона в частности. Привлечение инвестиций сразу во все сферы экономики государства в полном объеме фактически невозможно, при все при этом всегда существуют те сферы деятельности, в которые необходимо инвестировать в первую очередь. Также отрасли в государствах с разным уровнем экономического развития, в которые, по мнению правительства государства, нужно инвестировать с помощью привлечения частного сектора, значительно различаются.

Анализ иностранных проектов в государствах с разным экономическим развитием, которые реализованы с помощью механизмов государственно-частного партнерства, показал, что такие партнерства успешно используются в транспортной (автодороги, порты и аэропорты, железные дороги, трубопроводный транспорт) и социальной инфраструктуре (образование, здравоохранение, развлечение и туризм), жилищно-коммунальном хозяйстве (электроснабжение, водоснабжение, газоснабжение, очистка воды, и др.), в других отраслях (оборона, тюрьмы, объекты военной направленности). Как показано на рисунке 1, лидерами являются транспортная инфраструктура и социальная инфраструктура.

При анализе применения ГЧП-проектов в различных государствах, рассматривая их в соответствии с классификацией, принятой в ООН, в зависимости от экономического и социального развития государства общая картина будет изменяться. На рисунке 2 рассмотрена схема применения ГЧП-проектов в странах «Большой семерки» (США, Канада, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Япония) по отраслям экономики. Можно сравнить рисунки 1 и 2, в результате сравнения мы заметим, что по сравнению с общей картиной в государствах «Большой семерки» проекты именно транспортной инфраструктуры стоят далеко не на лидирующем месте. В странах «Большой семерки» места с первого по третье занимают здравоохранение, образование и автодороги (таблица 2).

Водоочистные сооружения ■■ 21

Использование отходов ^ЯШ 31

Коммунальное хозяйство 1 4

Уличное освещение ■ 15

Социальное жилье 26

Автодороги

Железные дороги Н 17

Тюрьмы Н 17

Легкое наземное метро Ш 47

Организация досуга 1 4

Инновационные технологии 1 4

Здравохранение

Образование

Оборона ■■ 21

Мосты и тоннели 21

Аэропорты 1 4

Средства размещение 75

0 50 100 150 200 250

■ КОЛИЧЕСТВО ПРОЕКТОВ, ШТ

Рисунок 1. Отрасли, в которых используются проекты ГЧП в мире Источник: составлено автором на основе

КОЛИЧЕСТВО ПРОЕКТОВ, шт

Водоочистные сооружения 32

Использование отходов 23

Коммунальное хозяйство Уличное освещение 1 па

Социальное жилье 22

Автодороги 92

Железные дороги Тюрьмы Порты 3 2

Легкое наземное метро 25 |

Организация досуга Инновационные технологии 1 2

Здравохранение 184

Образование ___ 138

Оборона Мосты и тоннели 20 31

Средства размещение 51

Рисунок 2. Анализ использования проектов ГЧП по отраслям в странах «Большой семерки» Источник: составлено автором на основе

огээд м 01 8 см со Е8 ел - ио СО

нпнэжМооэ яяншопьоодод о о - о о - о см

эодохшо ЭПН1В90£Яи0иЭИ СГ> о о о о тг о СО СМ

оешзпвсох оончивнЛтчо)! о о о о - о о -

опнэйтоо донышА о о о - сэ о ьо

эчипж эончивпЬоэ см см о о о о о с? см см

пго^ор ачнЕэиэук СМ о ч- -

¡чт<]щ - о - го <о - о СП

1ЯШ(1о о о о о <=> СМ о см

оОшэт эонмэеен эохгец СГ> т- - см о о ю СМ

егАэод ипЬеспнег^о о о - о <=> <=> -

ппгоионхэш аянногйшэоннм о о о а о см

пиэннош п ¡чшэоуу о го со о ю о СО

вноёодо СО о о - - о о о см

СО - (Г) -ТГ СО -

эпнееоЕеОдд ГО о - о о о со со

эпнэнв0хоо&е0д£ гО см о ■Ч" см со см со о 5

пгоОо дошву см см со о о го см о см СГ?

I Великобритания и 1 а: 1 | Франция Германия | Италия и о с Всего

Такое распределение отраслей экономики неудивительно, если еще учитывать особенности экономического и социального развития этой группы государств. Более подробное изучение иностранного опыта показало, что в каждом из государств «Большой семерки» есть своя определенная и приоритетная сфера по использованию механизмов ГЧП. Так, в США такой сферой служат автодороги, в Великобритании -здравоохранение и образование, в Германии - образование, в Италии, Франции и Канаде - здравоохранение.

При изучении опыта отдельных государств данной категории пристальное внимание стоит обратить именно на Великобританию, так как на протяжении долгого временного периода именно это государство считается неоспоримым лидером в области применения механизмов ГЧП, что подтверждается распределением проектов среди государств «Большой Семерки» (рисунок 3).

■ Великобритания

■ США _ Франция

■ Италия

■ Япония _ Канада

Германия

Рисунок 3. Завершенные проекты ГЧП в странах «Большой Семерки»

В Великобритании государственно-частное партнерство начало свое стремительное развитие с момента запуска «Частная финансовая инициатива» (Private Finance Initiative) в 1992 году, но сама идея привлечения частного капитала для финансирования общественное значимых проектов, которые обычно финансируются за счет муниципальных или государственных средств, зародилась примерно в начале 1980-х годов.

Британское правительство активно использует на практике концепцию взаимодействия и партнерства между частным бизнесом и государством в виде ГЧП - для привлечения частных инвестиций в обеспечение развития инфраструктуры и предоставление услуг, что влечет за собой снижение финансовой нагрузки на бюджет государства.

ГЧП применяется в тех случаях, когда частные компании могут выполнять государственные задачи, причем также хорошо, а порой и лучше, чем само государство. Такое повышение эффективности достигается путем:

Грамотного распределения рисков и задач;

Применения принципа жизненного цикла;

Улучшения инструментов стимулирования.

В Великобритании концепция ГЧП практически реализуется в большинстве случаев в форме ЧФИ. Она возникла в результате многолетнего поиска британским правительством путей повышения качества предоставления государственных услуг при уменьшении государственных расходов на эти цели.

Наиболее специфическими чертами программы ЧФИ являются следующие: сами проекты рассматриваются с позиций того, как их реализация будет помогать увеличению качества жизни населения, а не с позиции приобретения государством новых активов; частный сектор берет на себя определенные долгосрочные обязательства по обслуживанию актива или оказанию услуги, а государство берет на себя долгосрочные обязательства по обеспечению спроса на данные товары или услуги. Также существенную часть рисков по проекту берет на себя частный сектор. В качестве главного критерия, который используется при принятии решения об реализации проекта ГЧП, служит оценка соотношения цены и качества (value for money).

Великобритания остается европейским флагманом не только по масштабам применения схем ГЧП для привлечения инвестиций, но и по степени диверсификации различных направлений применения таких инвестиций в экономике в целом. В современных условиях британский бизнес наделен многосторонним практическим опытом участия в договорах в рамках ГЧП, включая финансовые и правовые вопросы, и аспекты управления такими проектами.

После рассмотрения опыта Великобритании логичнее перейти к опыту США. Сначала нужно отметить, что в США не существует какого-либо федерального закона, который устанавливал бы единые подходы

к использованию проектов государственно-частного партнерства. Анализ законодательной базы США указывает на наличие во многих штатах существующих нормативно-правовых документов, которые регулируют определенные сферы (по отраслевому признаку) использования механизмов ГЧП.

Главным институтом, который отвечает за развитие государственно-частного партнерства в США, является Национальный совет по ГЧП (The National Council for Public-Private Partnerships, NCPPP), образованный в 2005 г. Совет является некоммерческой организацией и входит в состав правительства штата Колумбия, миссия которого заключается в продвижении и пропаганде системы ГЧП на всех эшелонах власти в тех сферах, где это действительно необходимо, а также в создании базиса для делового сотрудничества частного и государственного секторов экономики США с целью улучшения качества услуг и товаров на основе эффективного управления расходами в социально значимых для населения государства областях .

По определению Национального совета по ГЧП в США, государственно-частное партнерство - это форма соглашения между любым уровнем государственной власти (муниципалитета, штата, федерации) и представителем частного сектора. Согласно данному соглашению предусматривается совместное использование активов и опыта каждой из сторон в целях создания продуктов или оказания услуг, которые необходимы для населения страны. Помимо распределения ресурсов, условиями договоров предусматривается распределение доходов и рисков по проекту между государством и частным бизнесом.

Национальный совет по ГЧП решает определенные задачи:

Способствует информационному обмену между частным бизнесом и государством в части практической реализации проектов ГЧП;

Проводит образовательные тренинги и семинары по ГЧП;

Осуществляет общее информирование для популяризации применения инструментов ГЧП;

Обеспечивает методологическую поддержку в процессе подготовки и реализации международных проектов ГЧП.

Существует два вида участия представителей частного бизнеса в Национальном совете по ГЧП:

1. Основное участие. Участниками данного вида могут быть предприятия всевозможных отраслей и организационно-правовых форм. Данная категория участников не имеет права голоса при принятии управленческих решений. Даная форма членства позволяет вносить собственные инициативы по развитию государственно-частного партнерства для принятия окончательного решения советом директоров.

2. Спонсорское участие. Участниками данного вида могут быть представители частного бизнеса, некоммерческих общественных организаций и других предприятий, готовых оплачивать членские взносы. Участники-спонсоры имеют право быть членами совета директоров Совета.

В силу рассмотренного выше сделаем вывод: в тех государствах, которые характеризуются наличием у себя именно рыночной экономики, высоким уровнем потребления ВВП на душу населения и уровнем производительности труда, где велика средняя продолжительность жизни и закономерно высокое качество образования и медицинского обслуживания, где страна дает гарантии высокого уровня социальной защиты населения, ГЧП применяется в основном в сферах образования и здравоохранения, что связано с проводимой в стране государственной политикой.

Изучив опыт использования ГЧП в государствах «Большой Семерки», нельзя не рассмотреть опыт других развитых стран.

Таблица 3 отражает совершенно другую структуру распределения ГЧП по отраслям экономики в этой группе стран, а именно заметно преобладание сферы автодорог. Ведущими сферами использования механизмов ГЧП для этих государств являются:

1. автодороги (93 проекта);

2. здравоохранение (29 проектов);

3. образование (23 проекта);

4. средства размещения (22 проекта).

В государствах «Большой семерки» на первом месте -здравоохранение, на втором - образование, а дороги занимают только третье место по степени применения механизмов ГЧП. В других развитых странах ситуация следующая: на первом месте со большим отрывом находятся автодороги, а на втором и третьем местах образование и здравоохранение.

огэод ¿N1 СО СМ со о I1- чг ю о -г - го см см СП со СМ

цпнджА(1ооо эмншэпьоодод - О СМ см о о - о о а - о о о о о г-

эодохшо эпнееоюиоиэи о о - о о о о а о о о о а о - г-

оэшэпиеох еотивнХтю)! СМ ^ о о о о с о о о о о о о о о со

епнэ"теээо эоньпид о О о о о о о о о сз о о о о о о о

эяипж эончиепУюо - го о с=> о о о о о о о о <=> о о о ч

пг<х1од &ян£д1Ю)1{ о - о о СМ г*} о о о о о о - а ч

см - о о о о о о о - о о о о о о

юшвоиоиее п ¡яшбоц см о о со о о о - о о о о о о о о со

эонтеен эохеэц - о о со СМ - о о о см о а о о о о СП

егАэор ипЬеепнед(1() - о о о о о о о о о о о о о СЭ - СМ

ппгононхэш э19ннопЬеэонни о о о о о о - о о о о о о о о см

ПНЭННОШ П 1ЧШЭ01<Ч о о о о - о о о о о о о о - о со

еноОодо - еэ о о о о о о о о о о о о о о -

ьпнэ"тэме&О еишрэф <£> ГО т- см - - - - - тГ о о - о о см см

эпнеэоееОдо СО ч- - - о о о сэ - о - - о - о о со сч]

епнэнеихоо&еир£ Щ о С%1 - т со - о - о - о о о о о см

пго<к>оошеу с^ о С"^ о тг г». го - со со - о о о со сгз

ГС £ 1 тс а 1 Северная Ирландия Испания сс § 1_ е- о. о гг о; § I о. 2 Е Б ||_ -й 1 Австрия | Израиль л с а 1 X к Е 1 о 1С | Финляндия | Дания | Южная Корея Сингапур | Всего

В силу вышесказанного можно сделать вывод о том, что между уровнем экономического и социального развития государства и сферами применения механизмов ГЧП существует определенная корреляция. Но с другой стороны, статистика указывает на то, что тройка ведущих сфер экономики в обеих группах стран идентична, различается только лишь порядок их распределения по количеству реализованных проектов.

Если рассматривать опыт партнерства между государством и частным сектором в отдельных странах данной группы, то наиболее интересным представляется опыт Австралии.

В Австралии стремительное развитие ГЧП происходило в 80-е годы ХХ столетия: тогда власти начали использовать этот механизм для привлечения частного капитала в инфраструктурные проекты и гражданское строительство. В настоящее время эта схема используется и в других проектах, например при строительстве больниц, судов, конференц-центров.

Подобные проекты осуществляются по принципу долевого финансирования за счет государственного, регионального или местного бюджета в сочетании с привлечением частного капитала. Также предусмотрена возможность выпуска государственных долговых ценных бумаг. При этом обязательства государства перед участниками партнерства устанавливаются индивидуально в каждом проекте, а подбор партнеров производится в формате конкурсов.

В 2008 г. федеральное правительство выпустило исчерпывающее общее руководство по ГЧП, которое содержит полный перечень рекомендаций, которым должны следовать правительственные органы при работе в рамках ГЧП. Помимо этого, весь процесс регулируется соответствующими нормами законодательства, имеющими императивный характер.

Одной из важных особенностей воплощения ГЧП в Австралии является полная прозрачность и публичность. В соответствии с требованиями к отчетности обеспечивается открытый доступ к бухгалтерскому балансу проекта. Например, в открытом доступе в сети Интернет размещена полная информация по проекту строительства автомагистрали East Link в 2,56 млрд долларов США. Такой подход помогает уже на стадии подготовки проектов избежать нарушений по завышению проектного финансирования, предоставлению необоснованных преференций отдельным компаниям

и несправедливому распределению ответственности между участниками.

Отличительной чертой развитых стран является их прогрессивное видение факторов, определяющих эффективность ГЧП. Проводятся многочисленные исследования проблемы эффективности государственно-частного партнерства. В рамках ЕС исследования осуществляются в форме разработки специализированных стандартов оценки: применяемое ранее понятие строгой оптимизации (к примеру, максимизации рентабельности, чистого приведенного дохода и т. п.) преобразуется в более широкий многовариантный обобщающий анализ ценности партнерства (Value for Money).

Перейдем к изучению следующей группы стран - страны с переходной экономикой. В таблице 4 проведен анализ использования ГЧП-проектов в странах с переходной экономикой, и из этого анализа видно, что со значительным отрывом лидируют такие инфраструктурные проекты, как аэропорты, автодороги, тоннели и мосты, легкое наземное метро. Стоит заметить, что как было в предыдущих рассмотренными нами группах стран, образование и здравоохранение уже не являются приоритетными сферами применения инструментов ГЧП, в первую очередь из-за значительно более низких показателей ВВП на душу населения и приоритетностью роста экономики по отношению к развитию социальной сферы. В силу вышесказанного, для поддержания и сохранения высоких темпов роста экономики в этих государствах крайне важно реализовывать комплекс мер по развитию именно транспортной инфраструктуры.

Последняя группа стран, которую мы рассмотрим, - это развивающиеся страны. В таблице 5проведен анализ использования ГЧП-проектов в развивающихся странах.

В развивающихся странах, как и в странах с переходной экономикой, наибольшее число ГЧП-проектов осуществляется также в автодорожной сфере.

Судя по приведенной статистике, Россия, относящаяся к категории стран с переходной экономикой, с высокой степенью вероятности сосредоточит основные усилия на строительстве транспортных объектов, поскольку именно в этой сфере наблюдаются наибольшие диспропорции, и существует повышенный спрос на более качественную транспортную инфраструктуру.

огэод Л сч - 1- т

цпнвжАФхю этншэпьоодод о о о о о о о о о

эодохшо епнвдоеяиоиэи о о о о о о о о о

оэшэпиеох эоняиЕнАмт){ о о о о о о о о о

епне)лэ8эо воммщ о о о о о о о о о

эчипж эончи&пЬоо о о о о о о о о о

лэоЛор е>чн£эиэ}к о о о о о о о о о

см о о о о о а

1яии]оио<]ее п ¡чинЬц о о - о см о о о сг>

снЗиюп вонм&евн эомгэи - о - о о о о о см

егАэод т ЬеЕпнег(1о - о о о о о о -

ппгоионхэш э1чннопШдонни о о о о о о о о о

пиэннош тчшэоуу с о о о о см о о см

енос/одо о о о о о ■о о о о

о о - о о о о о -

эпнеэоееОдо - о о о о ■с? о с? -

о см о о о о о о Оч1

пгоиооыиеу ■о ю ТГ ю см О - - со см

(Г - & X а> к X л 2 0и РЗ § с Хорватия | Болгария Латвия СП X - св & > Чехия Всего

к £ и >-, о. ее

огэод о> - - л - со - - СЧ1 см

тнежАбооэ ачниюпыюдод о о о - о - о о см

эодохшо эпнвеоеяиоиэи о о - о о о о о -

оэшэпиеох эоняиенАтчо)! о о о о о о о о О

епне)лэ8эо эоньпвд о о о о о о о О о

эчипж эончи&пУюо о о о о о о о о о

песк^ор &янЕэиэ)к о о о о о <=> о - -

¡ятОщ о о Л - о о - о См

михкнххЗее п ¡чшЦоц о - О о о - о а см

оёшвн еонп&еен ЭОХ2ЭЦ о о о о о - о о -

егАэод нл^еешегсЛо о о о о о о с?

ппгоионхэш Э1чнноп)1е9онни о о о о о о о о о

пианнош п)чшэоуу о о о ■о ■о о о еэ

еноёодо <Г> о о ■о ■о о о о

ипнэЬпэмееи о о о о - о о О -

эпнешеОдо - о о о О О о о -

епнвнвс^хооэе^дс - о о о ■с? ■о о о -

пго^одошэу г- о о со о о о о о

I Мексика | Индия | Бразилия | Чили | Мальта | ОАЭ | Гонконг | Саудовская Аравия | Всего

Для России большое значение имеет опыт стран БРИКС. В странах БРИКС развитие государственно-частного партнерства имеет также свои характерные черты. Концессионная и иные схемы ГЧП наиболее продуктивно применяются в Индии, Бразилии и Китае. В большинстве случаев это проекты в сельскохозяйственной и производственной сферах, в сфере освоения сырьевых месторождений, проекты коммунально-бытовой инфраструктуры, уже сейчас Российская Федерация планирует совместные проекты ГЧП с Бразилией. Так, Центр развития ГЧП и The State Economic Development Secretariat / PPP Unit бразильского штата Минас-Жерайс в 2014 году заключили договоренность о сотрудничестве, согласно которой главными направлениями сотрудничества между государствами станет обмен информацией и опытом в сфере ГЧП, оказание бизнес-проектам определенного уровня организационной поддержки, «перекрестное» изучение инвестиционных проектов с применением инструментов ГЧП.

В Китае первая стадия становления государственно-частного партнерства началась с 1980-х до 1990-х годах и ее характерной чертой была высокая степень государственного участия в формировании инструментов управления проектами. Массовая реализация проектов ГЧП способствовала притоку иностранных инвестиций, улучшению развития инфраструктуры в государстве, облегчению финансового бремени государственного бюджета. С начала 1990-х годов начала развиваться юридическая база для ГЧП. Вторая волна ГЧП началась в 2000-х годах с возрождения финансирования крупных инфраструктурных проектов и экономического развития государства. Под эгидой Программы Развития ООН (ПРООН) Пекин поддержал включение схемы государственно-частного партнерства в реализуемую Программу Развития ООН 21 Века (UN Agenda 21, ACCA21) в Китае.

В Южно-Африканской Республике (ЮАР) при оценке бизнес-проектов главными факторами соответствия заявленным целям ГЧП служит возможность их реализации доступными средствами, экономический эффект и разделение рисков с частным сектором. В 2001 г. с учетом всего накопленного опыта и при финансово-технической поддержке государственных фондов международного развития США (USAID), Германии (DTZ) и Великобритании (DIFID) при Национальном казначействе Министерства финансов ЮАР был создан головной орган, в его компетенцию были переданы функции технического консультирования и общего финансового надзора

в рамках ГЧП. Функционирование созданного Управления по ГЧП (УГЧП) финансируется только из бюджета Казначейства. От имени государства УГЧП рассматривает экономические обоснования для проектов, занимается проведением и организацией публичных тендеров, с последующим подписанием договоров, а также осуществляет контрольную функцию, осуществляя надзор за исполнением сторонами всех своих обязательств. В своей практической деятельности Управление близко сотрудничает с другими ведомствами ЮАР, муниципальными образованиями (например, по вопросам развития систем электрификации, канализации и водоснабжения,) и властями южноафриканских провинций.

Рассматривая бразильский опыт, нужно заметить, что в Бразилии уже давно имеется закон о концессиях, опираясь на который, частный бизнес может управлять и строить инфраструктурные объекты с разрешения государства. Документ еще позволяет публичной стороне предложить частному партнеру унитарный платеж в тех случаях, когда проект является недостаточно экономически устойчивым. Нормативно-правовая база в Бразилии построена таким образом, что государство должно предоставлять свои услуги в развитии инфраструктуры только в том случае, когда имеет место необходимость или отсутствуют другие альтернативы. В 1995 году Национальная Программа по Приватизации тоже стала частью правовой основы для развития участия частного сектора в экономике Бразилии.

А вот в Индии в 2012 году с помощью применения механизмов ГЧП власти опробовали инструмент концессионного соглашения для решения важной проблемы нехватки мощностей для хранения серьезных объемов зерна. Индия является также одним из самых рентабельных рынков медицинского туризма в мире. Министерство туризма Индии старается использовать потенциал ГЧП в традиционных для Индии системах оздоровления (таких как Аюрведа, Йога, Сиддха). Для предоставления услуг здравоохранения более хорошего качества правительством Индии была использована новая модель государственно-частного партнерства, направленная на усовершенствование инфраструктуры здравоохранения посредством частной поддержки государственного сектора отрасли медицины.

ГЧП в инфраструктурных отраслях позволяет странам и регионам привлекать средства для развития и совершенствования энергетики, водоснабжения, транспорта, телекоммуникаций, информационных

технологий и других направлений за счет участия частных и государственных учреждений. Там, где существуют региональные проблемы с устаревающей инфраструктурой или требуются более эффективные услуги, партнерство с частным сектором может способствовать укреплению новых решений для комплексного развития регионов.

ИСТОЧНИКИ:

1. Вашаломидзе Е.В. Развитие государственно-частного партнерства в условиях

инновационной модернизации экономики // Интернет-журнал «Науковедение». -2014. - № 6.

2. Гафурова Г.Т. Опыт Индии в поддержке и развитии государственно-частного

партнерства // Актуальные проблемы экономики и права. - 2013. - № 3. - С. 52-57.

3. Глушков С.А., Уварова А.А. Мировой опыт и перспективы использования ГЧП в России //

Транспорт Российской Федерации. - 2012. - № 3.

4. Завьялова Е.Б. Государственно-частное партнерство во внешнеэкономической

деятельности // Российский внешнеэкономический вестник. - 2013. - № 2. -С. 52-61.

5. Захаров А.Н., Овакимян М.С. Использование зарубежного опыта государственно-

частного партнерства в решении экономических задач России // Российский внешнеэкономический вестник. - 2013. - № 6.

6. Мерзлов И.Ю. Международный опыт развития государственно-частного партнерства в

экономически развитых странах: институциональный аспект // Вестник Пермского университета. Серия: Экономика. - 2012. - № 3. - С. 75-81.

7. Кузьмин В.А. Государственно-частное партнерство: опыт реализации механизма в

Германии и возможности его использования в России [Электронный ресурс] // PPPinrussia.ru. - 2014. - Режим доступа: http://www.pppinrussia.ru/userfiles

8. Садыхов А.П. Информационно-аналитическая справка об опыте ГЧП в Южно-

Африканской Республике [Электронный ресурс] // PPPinrussia.ru. - 2015. - Режим доступа: http://www.pppinrussia.ru/userfiles

9. Садыхов А.П. Информационно-аналитическая справка об опыте ГЧП в Бразилии

[Электронный ресурс] // PPPinrussia.ru. - 2015. - Режим доступа: http://www.pppinrussia.ru/main/publications/foreign

10. Петрова И.В. Понятие государственно-частного партнерства: оценка зарубежных и

отечественных определений // Вестник экономической науки Украины. - 2014. -№ 3.

11. Петрова И.В., ТарашЛ.И. Мировые и европейские тенденции развития ГЧП в

определении приоритетных сфер применения // Вестник экономической науки Украины. - 2015. - № 1.

государственно- частного партнерства в субъектах РФ / М.В. Ткаченко, А.А. Долгов,

Г.А. Борщевский [и др.]. - М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2014.

13. Хачатурян Н.С. Мировой опыт формирования эффективных механизмов

взаимодействия государства и бизнеса в современных условиях // Terra Economicus. - 2013. - Т. 11. - № 1-3. - С. 14-18.

14. Официальный сайт Национального совета по ГЧП США (http://ncppp.org).

15. Официальный сайт Национального финансового агентства развития ГЧП Ирландии

(http://ppp.gov.ie).

16. Официальный сайт Центра развития ГЧП Великобритании (PUK)

(http://www.partnershipsuk.org.uk).

17. Официальный сайт Центра развития ГЧП Португалии (http://www.parpublica.pt).

18. Официальный сайт Центра развития ГЧП Франции (http://www.cefoppp.org).

19. Официального сайта Федерального информационного портала «ГЧП инфо»

инфраструктура и ГЧП в России (http://www.pppi.ru).

ГЧП-инструментарий позволяет более эффективно расходовать государственные средства для реализации инфраструктурных проектов в сфере транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, создания инновационных технологий и т.д.

Во всем мире ГЧП-проекты реализуются посредством участия в них финансовых институтов развития. Максимальный мультипликативный эффект достигается в тех проектах, где ГЧП-инструментарий используется комплексно.

В годы второй мировой войны в небольших американских городках бизнес и власть успешно кооперировались для достижения общих целей, опираясь на традиции коммунальной кооперации. Актуализация идеи партнерства государства и бизнеса произошла в результате политики приватизации, проводимой в США и Великобритании в 1980-е гг.

Государство, стремившееся выйти из сферы производства общественных благ, увидело в таком партнерстве возможность повышения качества общественных благ одновременно со снижением стоимости их производства для общества.

Несмотря на то, что неолиберальная экономическая политика в целом строилась на программах повышения конкуренции, государственно-частное партнерство, в основании которого лежит не конкуренция, а кооперация и разделение рисков между государством и бизнесом, стало одним из механизмов передачи выполнения части государственных функций частным предприятиям. Неизбежным следствием партнерства стало размывание границ между государственным и частным секторами, поскольку для его успешного осуществления государственные структуры были вынуждены начать думать и действовать в логике частных предприятий, а частный бизнес освоить государственную логику и открыть свою внутреннюю кухню общественному контролю.

В настоящее время представление о том, что ГЧП является неотъемлемой частью программ приватизации неолиберального толка, ухода неэффективного государства из тех сфер, где его может заменить эффективный частный бизнес, разделяется все меньшим и меньшим числом исследователей, и прежде всего потому, что изменились сами сектора, и произошло взаимное сближение между ними.

Так, в частном секторе появились и стали быстро развиваться практики социальной корпоративной ответственности, тогда как в государственном управлении переговоры стали все чаще предварять, а в некоторых случаях замещать приказы и директивы. В результате, концептуальным базисом ГЧП становится задача реформирования управления как в частном секторе, так и в государственном, идущая от потребностей адаптации стран к глобальной экономике, развитию информационных технологий и растущему давлению со стороны потребителей, заинтересованных в качественных продуктах и услугах. Разговоры о неэффективном государстве, которое должно передать эффективному частному бизнесу производство общественных благ, ушли в прошлое.

В мировой практике наиболее успешный опыт, широкое применение и высокий уровень развития форм ГЧП наблюдаются, как правило, в высокоразвитых странах Западной Европы и Северной Америки. Что же касается перспективных экономических лидеров (Китай, Индия, Россия, Бразилия и пр.), то они пока заметно уступают им как по степени развитости форм ГЧП, так и по широте применения.

Интерес к государственно-частному партнерству возник достаточно давно: первая постройка канала по концессионному принципу во Франции датируется 1552 годом. Активно ГЧП в концессионной форме использовалось многими странами, особенно для строительства железных дорог. Активное взаимодействие бизнеса и государства имело место в 30-е годы ХХ века, но в предвоенное и военное время такое взаимодействие носило скорее вынужденный характер, связанный с преодолением мирового экономического кризиса, организацией военной экономики, послевоенного восстановления национального хозяйства.

Многие развивающиеся страны, внедрившие практику ГЧП в середине 90-х, сталкивались с проблемой хронической неэффективности, неудовлетворительной политики ценообразования и коррупции в важных инфраструктурных подразделениях. Это означало, что поставщики услуг в этих секторах были финансово несостоятельны и не могли предоставить адекватные услуги своим потребителям, уже не говоря о расширении услуг. Правительства были вынуждены принимать меры финансового оздоровления, т.к. не могли более поддерживать убыточные предприятия. Участие частного сектора в развитии инфраструктуры было способом сократить утечку средств государственного бюджета. Ожидалось, что участие частного сектора приведет к более эффективному предоставлению услуг. С другой стороны государственные органы намеревались предпринять меры по рационализации методов ценообразования и улучшению доступа компаний к частному капиталу.

Ожидания привели к буму ГЧП в развивающихся странах в 90-х гг. В 1990-2001 годы, более 130 стран с низким и средним уровнем дохода, приняли программы по вовлечению частного сектора в проекты инфраструктуры.

При этом частный сектор участвовал в 2,5 тыс. проектах инфраструктуры, с привлеченным объемом инвестиций в 750 млрд. долл. США. Пик бума пришелся на 1997 год - начало финансового кризиса в Восточной Азии. Финансовый кризис, катастрофическая девальвация валюты и последующее замедление роста экономики оказали негативное влияние на многие контракты ГЧП. Если до 1997 года наблюдался постоянный рост частных инвестиций в инфраструктурные проекты, то после финансовых кризисов 1997-1998 годов наблюдается их сокращение.

В частности, в Европе и Центральной Азии в 2001 году имело место резкое падение частных инвестиций в инфраструктуру - до 6,5 млрд. долларов, что в 3,5 раза меньше уровня предыдущего года и в 2,5 раза - уровня 1997 года.

В период с 2003 по 2005 годы рост инвестиций частного сектора в инфраструктурные проекты по принципу ГЧП наблюдается в большинстве развитых стран.

Таблица 2.1. Динамика развития рынка проектов ГЧП в некоторых странах мира (млн.долл.)

В Великобритании в общей сложности насчитывается 725 проектов PFI стоимостью выше 100 миллионов фунтов стерлингов, начиная с 1987 года, с суммарной стоимостью капитала 47,5 млрд. фунтов стерлингов (в середине 2006 года приблизительно 500 из них были в процессе реализации).

В настоящее время в большинстве стран мира развитие экономики характеризуется консолидацией усилий государства и частного секторов в нахождении новых форм и методов создания, управления и регулирования инфраструктуры. Проекты ГЧП являются реальным механизмом взаимодействия государственного сектора и частного капитала в сфере создания, модернизации, содержания и эксплуатации объектов инфраструктуры. Как правило, различные страны начинают свою программу по развитию государственно-частного партнерства с концессионных проектов в автодорожной отрасли (платные дороги, мосты, туннели).

Природа «самофинансирования» таких проектов (по крайней мере, с точки зрения государственного бюджета) делает их очень привлекательными. Однако в мировой практике механизмы ГЧП применяются и во многих других сферах

В монографии представлен анализ практики государственно-частного партнерства в регионах России, рассмотрены теоретико-методологические основы регулирования государственно-частного партнерства. В работе проведен анализ практики развития государственно-частного партнерства в регионах России. Подробно исследован зарубежный опыт развития государственно-частного партнерства и возможности его использования в процессе модернизации экономики России, дана характеристика законодательного регулирования государственно-частного партнерства в процессе модернизации экономики России, выявлены возможности совершенствования регулирования ГЧП в процессе модернизации экономики региона. Монография может быть интересна для руководителей, представителей органов власти, частного сектора, студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений экономического профиля при изучении курсов «Система государственного и муниципального управления», «Региональный менеджмент», «Региональное управление», «Взаимодействие властных структур и бизнеса», а также для слушателей курсов повышения квалификации.

* * *

Приведённый ознакомительный фрагмент книги Государственно-частное партнерство: региональный опыт развития (Ю. В. Рагулина, 2014) предоставлен нашим книжным партнёром - компанией ЛитРес .

Анализ практики развития государственно-частного партнерства в регионах России

2.1. Характеристика законодательного регулирования государственно-частного партнерства в процессе модернизации экономики России

Модернизация экономики обозначена высшими органами власти России в качестве стратегической цели. Мировой опыт показывает, что без государственно-частного партнерства развитие и эффективное функционирование современной национальной инновационной системы, обеспечивающей проведение комплексной модернизации во всех отраслях народного хозяйства, невозможно.

Сложившийся механизм государственно-частного партнерства в реализации, как правило, целевых отраслевых программ не обеспечивает системного осуществления инновационных процессов по всем направлениям и характеризуется лишь локальными изменениями в отдельных отраслях на небольшой части территорий. В результате этого бюджетные средства, выделяемые на реализацию инновационных проектов, техническую и технологическую модернизацию, кадровую подготовку, не дают ожидаемых результатов.

В отличие от модернизации как разрозненных процессов (внедрение новых продуктов, или новой технологии и техники, или новых форм организации производства и труда) необходимо рассматривать модернизацию каждой отрасли как систему, элементами которой являются инновации, инвестиции, институты, инфраструктура. Государственно-частное партнерство можно рассматривать в качестве одного из институтов, роль которого состоит в обеспечении устойчивого развития национального производства и локальных территорий.

В условиях перехода на инновационный путь развития, созидательная и регулирующая роль государства, призванного обеспечить технологический прогресс общества, возрастает. По сути, государство становится особым институтом, ответственным за выработку национальной стратегии развития, создание соответствующих механизмов ее реализации и формирование эффективных институтов развития на всех уровнях экономики. Государство может и должно стимулировать создание и внедрение технических новшеств, ускоряющих инновационный процесс, аккумулировать масштабные ресурсы, требуемые для реализации крупных инновационных проектов.

Несмотря на то что Россию уже официально провозгласили страной с рыночной экономикой, она все-таки еще остается на переходной стадии, и многие фрагменты рыночных механизмов в стране еще фактически не функционируют. Так, высока доля государственного сектора, отсутствуют крупные частные наукоемкие компании, не развит и малый и средний инновационный бизнес и фондовый рынок, в зачаточном состоянии находится такой широко распространенный в мировой практике механизм инвестирования в инновационный сектор, как венчурное финансирование. Все это чрезвычайно затрудняет формирование эффективно действующих национальных инновационных систем и адекватных им финансовых механизмов.

В этом также заключается одна из важнейших причин, объясняющая важную роль государственной поддержки процессов модернизации экономики России.

Законодательное регулирование ГЧП осуществляется в рамках Федерального закона о концессионных соглашениях.

Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» ставит основной целью привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

Концессия выгодно отличается от других форм государственно-частного партнерства (контрактов, договоров аренды, лизинга, соглашений о разделе продукции, совместных предприятий) в связи с тем, что в ее рамках, во-первых, имеется возможность обеспечить консолидацию ресурсов государственного и частного сектора, с учетом их интересов, для достижения приоритетных целей экономического развития; во-вторых, объект концессии находится в собственности и под контролем государства; в-третьих, экономические риски диверсифицируются между государственным и частным сектором.

Очевидно, что важным аспектом современных концессионных соглашений как вида государственно-частного партнерства является государственная поддержка. Государство контролирует большое число параметров, влияющих на успех реализации концессионного проекта, поэтому потенциальные концессионеры принимают решение об участии в проекте только при уверенности в наличии поддержки правительства во время его реализации.

Являясь видом ГЧП, концессионные отношения способствуют нормализации и оптимизации функций распоряжения, владения и пользования общественной собственностью в инфраструктурных отраслях. Государственно-частное партнерство, выступающее содержанием ГЧП, представляет собой экономическое, организационное и институциональное взаимодействие государства и бизнеса, основной целью которого становится мобилизация финансовых ресурсов для реализации общественно значимых инвестиционных проектов в различных секторах экономики. Реализация ГЧП способствует формированию предпосылок взаимовыгодного сотрудничества государства и бизнеса, но в то же время создает дополнительные риски в процессе осуществления совместных проектов.

Концессионные отношения – это система отношений между концедентом (государственными федеральными, региональными или муниципальными органами власти) и концессионером (иностранным или отечественным юридическим или физическим лицом) по поводу коммерческого использования объектов государственной собственности посредством концессии или передачи их в долговременное владение и пользование с целью повышения социально-экономической эффективности их функционирования. Характеристики концессионных отношений представлены в табл. 1.

Экономическая сущность концессии проявляется, когда возникают взаимные обязательства сторон концессионного соглашения, выполнение которых создает новые возможности осуществления капитальных вложений в объекты общественной собственности. Эти дополнительные возможности – непосредственный результат кооперативного и кумулятивного эффектов государственно-частного партнерства, следствие реализации интересов субъектов концессионных отношений. Поэтому особое значение приобретает согласование и соблюдение интересов всех сторон концессионного соглашения: государства, представляющего интересы общества и обеспечивающего реализацию делегированных ему функций по предоставлению общественных благ, и предпринимательских структур.

Таблица 1. Основные характеристики концессионных отношений

Концессию можно также рассматривать как форму привлечения в инфраструктурные отрасли предпринимательского капитала, при которой происходит уступка концедентом (государственным или муниципальным органом) концессионеру (частному инвестору) владения и пользования концессионным объектом на определенных договором условиях и период времени в обмен на концессионные платежи. С точки зрения инвестиционного процесса функционирование концессионного предприятия, как правило, предполагает чистый прирост производительного капитала, направленного на расширение фондов за счет нового строительства или модернизации существующего производства.

Поддержка государством концессионных проектов может осуществляться в самых разных формах, однако все их разнообразие можно свести к двум основным: прямое участие государства в финансировании концессионных проектов и косвенное государственное участие через снижение рисков для концессионеров. Так, например, наиболее серьезный риск для концессионера и финансирующего его банка заключается в возможном падении объемов выручки от эксплуатации инфраструктурного объекта. Самая надежная защита от данного риска – государственная гарантия в виде обеспечения определенного минимума доходов (поступлений) от объекта.

Государство оказывает недостаточную поддержку концессионерам и не уделяет должного внимания продвижению практики концессий в стране. В настоящее время существует целый ряд негативных факторов и барьеров для развития концессий в России, а именно:

– отсутствие необходимой государственной поддержки проектов (проблемы финансирования, содействие концессионерам, обеспечение гарантиями и т. д.);

– не имеется достаточных стимулов в привлечении инвестиционного капитала в коммунальные компании (высокие риски);

– нет развитых рынков капитала в России, что затрудняет использование местного финансирования проектов;

– не хватает опыта и квалификации в прогнозировании загрузки объектов концессионной деятельности;

– несовершенство концессионного законодательства и других нормативных актов;

– отсутствие в муниципалитетах достаточного количества квалифицированных специалистов для разработки проектов и проектных предложений;

– высокие начальные затраты на подготовку проектов и концессионных соглашений. Поэтому количество претендентов на участие в тендерах резко сокращается. Как следствие, не обеспечивается необходимый уровень конкуренции;

– нет в полном объеме стандартов и типовых форм соглашений, процедур и методик;

– несовершенство налогового законодательства в отношении концессий;

– высокие коррупционные барьеры, которые препятствуют не только развитию концессионной деятельности, но и развитию экономики России в целом.

За последние годы государство предприняло ряд шагов и создало определенные предпосылки для расширения практики концессионных соглашений в экономике. Прежде всего усилилась обратная связь бизнеса и власти за счет государственно-частных консультаций в рамках Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве Российской Федерации и ряда предпринимательских организаций.

В 2005 г. был принят Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Созданы институты особых экономических зон (ОЭЗ), промышленных и технологических парков. Принято положение «Об инвестиционном фонде», которое позже, в 2008 г., было заменено постановлением Правительства Российской Федерации от 1.03.2008 г. № 134 «Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации».

В 2007 г. принят Федеральный закон от 08.11.2007 № 261-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Был доработан Федеральный закон «О концессионных соглашениях», изменения и дополнения, к которому вступили в силу с 23.08.2009. Принято постановление Правительства Российской Федерации от 15.06.2009 № 495 «Об установлении требований к концессионеру в отношении банков, предоставляющих безотзывные банковские гарантии, банков, в которых может быть открыт банковский вклад (депозит) концессионера, права по которому могут передаваться концессионером концеденту в залог, и в отношении страховых организаций, с которыми концессионер может заключить договор страхования риска ответственности за нарушение обязательств по концессионному соглашению».

Принят Федеральный закон от 17.07.2009 № 145-ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Принят ряд нормативных актов, утверждающих типовые соглашения (здравоохранение, системы коммунальной инфраструктуры и др.).

Однако для развития концессионной практики этого, на наш взгляд, недостаточно. При всей важности перечисленных мер можно констатировать, что процесс создания и использования механизмов ГЧП в России, а также диалог государства и бизнеса по данному вопросу только начаты и требуется значительно ускорить движение в этом направлении. Сегодня основная задача государственной власти и бизнеса – выработка конкретных процедур применения этих инструментов и их обкатка на пилотных проектах, которые показали бы все плюсы и минусы каждого вышеперечисленного инструмента.

Для становления, эффективного функционирования и развития системы государственно-частного партнёрства, и в частности института концессии, в Российской Федерации необходимо рассмотреть ряд предложений по совершенствованию форм и методов регулирования развития концессий на государственном уровне.

Государство должно создать продуманную, научно обоснованную долгосрочную стратегию развития государственно-частного партнерства, которая в том числе будет включать этапы развёртывания концессионной деятельности.

Для управления процессами концессионной деятельности, а также для решения целого ряда возникающих организационных вопросов необходимо создать межведомственную комиссию или другой специализированный орган (агентство или департамент) по вопросам выдачи концессионных соглашений, деятельность которого может быть регламентирована либо Федеральным законом «О концессионных соглашениях», либо отдельным указом Президента Российской Федерации. Персональный состав комиссии может определяться по аналогии с опытом зарубежных стран указом Президента Российской Федерации. Помимо политических задач по продвижению механизма концессии в хозяйственной практике перед комиссией возникает блок конкретных практических задач по организации и проведению конкурсов на предоставление концессий, а также по мониторингу реализации указанных проектов.

Важно разработать и создать механизм определения ответственности государства за причинение своими действиями (бездействием) убытков концессионеру и наоборот.

Необходимо подготовить профессиональные кадры, которые будут в состоянии решать задачи развития и оперативной поддержки концессионной деятельности в стране (например, организовать обучение в этом направлении на базе высших государственных школ управления и др.). Речь идет о кадрах для комиссии или другого специализированного органа, о котором говорилось ранее.

Следует доработать отраслевые нормативные правовые акты, отражающие особенности осуществления ГЧП в отдельных отраслях. На данный момент они не отвечают требованиям для правового обеспечения концессионной деятельности, что, как следствие, негативно влияет на развитие концессий в России.

Необходимо разработать и создать механизмы оценки, одобрения и контроля осуществления соглашений, определяющих ГЧП, а также разработать и принять соответствующие подзаконные акты, которые смогли бы внести определенность и ясность в аспект налогообложения концессий. Например, в качестве одного из существенных условий концессионных договоров, заключаемых Советским правительством с иностранными частными инвесторами (юридическими и физическими лицами), выступал льготный налоговый режим. Он находил бы свое проявление в так называемом паушалировании (от немецкого слова «paushal» – взятый вместе) налогов, когда, например, вместо 26 различных налогов взимался один. Текущее налоговое законодательство не дает никаких стимулов для участия частного сектора в ГЧП в целом и в концессиях – в частности.

Для привлечения инвестиций в целях модернизации экономики России необходимо расширить законодательное поле ГЧП – одной только концессии, которая предлагает одну модель взаимодействия государства и частного инвестора – BTO (частный партнер осуществляет строительство объекта, затем передает объект в собственность публичного партнера и осуществляет эксплуатацию объекта, получая при этом доход от эксплуатации), недостаточно. В рамках ВТО право собственности на объект передается концеденту при вводе его в эксплуатацию, что существенно ограничивает возможности частного партнера на привлечение заемного финансирования. Задача модернизации экономики Российской Федерации, реализуемая на уровне регионов, воплощается через законопроекты о ГЧП, в которых прописано взаимодействие власти и бизнеса в рамках других форм партнерства. При этом есть и негативные примеры, когда основная цель концессии – привлечение инвестиций – не срабатывает, концессию просто используют в целях ухода от закона о госзакупках и отдают объект в эксплуатацию практически с нулевыми инвестиционными обязательствами, выжимая максимальный доход от эксплуатации.

Прежде всего, на сегодняшний день, к сожалению (и это признается в официальных отчетах таких ведомств, как Счетная палата Российской Федерации), в законах отсутствует само определение ГЧП. Как уже утверждалось, федеральное законодательство регламентирует лишь одну из форм ГЧП – концессионные соглашения. В нынешних условиях является целесообразным принятие на федеральном уровне законов, позволяющих инвесторам участвовать в проектах ГЧП и в других формах.

Также требуется внести существенные изменения в общефедеральные правовые акты, смежно или напрямую регулирующие отношения и споры, возникающие уже в ходе реализации ГЧП-проектов.

Так, в частности, Налоговым кодексом Российской Федерации установлена обязанность концессионера по уплате налога на имущество, переданного концессионеру и/или созданного им в соответствии с соглашением.

Очевидно, что такое обложение имущества, во-первых, создает значительную налоговую нагрузку для инвесторов. Во-вторых, фактически означает уплату в пользу государства налога со стоимости принадлежащего ему же имущества. В итоге это приведет к увеличению стоимости услуг, оказываемых конечным потребителям.

В данном случае требуется исключить концессионеров из состава субъектов, уплачивающих налог на имущество в отношении имущества, переданного концессионеру, а также в отношении имущества, созданного в соответствии с концессионным соглашением.

Кроме того, не решен вопрос о вычете НДС, уплаченного концессионером поставщикам, возникшего в ходе строительства и эксплуатации объекта концессионного соглашения. Также НДС, возникающий во время строительства дороги, подлежит возмещению в течение 3 лет с момента выставления счета, в противном случае он может быть потерян. В случае, если передача дороги от концессионера государству не приводит к возникновению обязанности по исчислению НДС, то возместить входной НДС проблематично.

Решением видится увеличение срока, в течение которого концессионер имеет право на вычет и установление особого порядка зачета НДС при реализации концессионных проектов.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации отсутствуют положения, регламентирующие правоотношения между субъектами бюджетных правоотношений, юридическими или физическими лицами, иными публично-правовыми образованиями и субъектами международного права, возникающие при реализации долгосрочных инвестиционных и иных проектов, что не позволяет использовать механизм ГЧП в целесообразных масштабах. Действующая редакция ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации создает неясность относительно того, вправе ли государственные (муниципальные) заказчики заключать контракты, длительность производственного цикла которых не превышает соответствующий финансовый год или плановый период, однако сроки исполнения расходных обязательств по оплате работ подрядчика превышают срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств.

Для однозначного толкования норм, регулирующих заключение таких контрактов, а также для возможности заключения долгосрочных контрактов по объектам, сроки создания которых укладываются в сроки бюджетного планирования, необходимо внести дополнение в Бюджетный кодекс в части, распространяющей указанный порядок на государственные (муниципальные) контракты и концессионные соглашения, срок исполнения расходных обязательств по которым превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств.

Следующий вопрос касается практики бюджетного планирования. Заключая соглашение по концессионным схемам, региональный орган власти, как правило, обязуется совершать выплаты по такому контракту в течение длительного срока, который почти всегда превышает плановый 3-летний бюджетный период. При этом общая сумма капиталовложений не отражается в бюджете, так как первоначальные вложения совершает инвестор, обязательства же государства будут отражаться постепенно в бюджетах будущих периодов.

Полагаем необходимым ввести в практику бюджетного планирования региона или муниципалитета оценку расходов на проекты ГЧП и установление предельных уровней этих расходов на сроки от 3 и более лет. При этом следует разработать Методику планирования перспективных расходов и объемов гарантий на проекты ГЧП, а также предусматривать при бюджетном прогнозировании показатели обязательств по проектам ГЧП и индикаторы замещения бюджетных ассигнований частными инвестициями при финансировании проектов ГЧП.

Фиксация в соглашениях о ГЧП долгосрочных обязательств бюджета перед частными инвесторами, наряду с обязательствами частных инвесторов и операторов перед государством, создаст атмосферу уверенности в реализуемости и успешности проекта в целом.

Практика в отношении проектов ГЧП показывает, что федеральное законодательство не адаптировано под проекты регионального и муниципального уровней, которые и могут сформировать массовый проектный рынок развития инфраструктуры.

Вместе с тем, принимая во внимание приоритетность инвестиций в региональные и муниципальные проекты, требуется модернизация нормативно-правовой базы также и на региональном уровне.

Следует отметить, что с начала 2012 г. на федеральном уровне принят ряд важных решений, касающихся развития ГЧП. Так, в апреле 2012 г. Дмитрий Медведев на совещании по развитию московской агломерации поручил Минэкономразвития, Минфину и Минтрансу ускорить разработку проекта федерального закона об особенностях инвестирования с использованием инфраструктурных облигаций. Кроме того, перечисленным ведомствам совместно с правительствами Москвы и Московской области главой государства было дано поручение представить предложения по выпуску государственных облигаций в целях обеспечения реализации инфраструктурных проектов на территории обоих регионов в формате ГЧП. Надежность проектов, обеспеченных облигациями, гарантируется строгими рамками Закона об концессионных соглашениях, а также гарантиями минимизации рисков данных проектов, запретом расходовать средства, привлеченные с помощью выпуска проектных облигаций, на иные цели, кроме как финансирование ГЧП-проекта, включая предоставление банковских гарантий, использованием механизмов страхования ответственности. Важным при этом является предоставление государственных гарантий по исполнению обязательств, удостоверенных проектными облигациями в рамках ГЧП, так как это является значимым критерием для оценки кредитного рейтинга будущих облигаций. В свою очередь Владимир Путин, выступая в Государственной Думе с отчётом о деятельности Правительства Российской Федерации, отметил значение государственно-частного партнерства в развитии социальной сферы.

Проект федерального закона № 47538–6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (принят 03.04.2012) вносит ряд существенных поправок в процессы законодательного регулирования ГЧП (табл. 2).

Таблица 2. Изменения в Гражданском кодексе Российской Федерации с точки зрения регулирования различных аспектов ГЧП

В середине июня 2012 г. Минэкономразвития России представило на своём сайте «О государственно-частном партнёрстве», который призван создать на федеральном уровне единую нормативно-правовую базу для реализации проектов государственно-частного партнёрства и существенно снизить имеющиеся в настоящее время ограничения для создания и развития таких проектов. Заметим, что разработчики законопроекта настаивают на внесении таких изменений в законодательство, которые выведут соглашения о ГЧП из-под действия Закон № 94-ФЗ и Закона о концессионных соглашениях (при этом концессионное соглашение будет рассматриваться как разновидность соглашения о ГЧП).

Проект федерального закона «О государственно-частном партнерстве» подготовлен во исполнение поручений Правительства Российской Федерации от 23.12.2011 № ВЗ-П13–9668 и от 28.04.2012 № ИШ-П13–2467, в соответствии с которыми необходимо представить в Правительство Российской Федерации проект федерального закона, направленный в том числе на снятие существующих ограничений и расширяющий возможные формы реализации проектов на принципах государственно-частного партнерства.

Статья 2 законопроекта предлагает определять ГЧП как «долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнёров, направленное на реализацию проектов государственно-частного партнёрства, в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов». Подчеркивается, что в рамках проектов ГЧП «публичный партнер получает возможность в большем объеме и более качественно выполнить возложенные на него действующим законодательством обязанности» (представляется, что эта формулировка в силу недостаточной определенности и оценочного характера уязвима для критики с юридико-технических позиций). Некоторые термины, используемые в законопроекте, не отражены в ст. 2, хотя и раскрываются в других статьях законопроекта (например «прямое соглашение» в ч. 3 ст. 10).

Положительной стороной законопроекта нужно признать формулирование принципов ГЧП, например, принципа справедливого распределения рисков и обязательств между сторонами соглашения о государственно-частном партнёрстве и компенсации затрат (хотя некоторые принципы являются перефразированными принципами гражданского права, например, добросовестное исполнение сторонами обязательств по соглашению о ГЧП, свобода заключения соглашений о ГЧП).

Законопроект оставляет значительные возможности для определения форм участия в проектах ГЧП (ст. 5), что, вероятно, оправданно по причине большого разнообразия подобных проектов. Перечень объектов, в отношении которых допускается заключение соглашений о ГЧП, достаточно широкий (и более того – открытый); при этом в нём названы даже объекты обороны и безопасности, объекты, используемые для охраны правопорядка (ст. 6).

На стороне публичного партнёра могут выступать Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования (в любом количестве и любых комбинациях), госкомпании и госкорпорации, государственные и муниципальные предприятия и учреждения, хозяйственные общества, более 50 % долей в которых в совокупности принадлежит публично-правовым образованиям. На стороне частного партнёра – юридические лица независимо от их организационно-правовой формы (российские и иностранные; более того – их объединения, действующие без образования юридического лица) и индивидуальные предприниматели (ст. 2, 7).

При этом речь идет о конкурсной процедуре, предусмотренной проектом Закона о ГЧП, действие Закон № 94-ФЗ исключается в отношении проектов государственно-частного партнёрства. Соответствующие поправки в Закон № 94-ФЗ будут подготовлены в течение трёх месяцев с момента принятия Государственной Думой в первом чтении рассматриваемого законопроекта.

Конец ознакомительного фрагмента.

Цель государственно-частного партнерства (ГЧП ) - развитие инфраструктуры в интересах общества путем объединения ресурсов и опыта каждой из сторон, реализация общественно значимых проектов с наименьшими затратами и рисками при условии предоставления экономическим субъектам высококачественных услуг. ГЧП - качественно новый и эффективный способ привлечения инвестиций, поскольку партнерства такого типа могут не только способствовать росту экономики города, но и развивать городскую социально важную инфраструктуру.

Термин "" - перевод распространенного в мире понятия public-private partnership. В зарубежных странах, как и в России, чтобы подчеркнуть приоритетную роль частного сектора, иногда используется термин "частно-государственное партнерство". Но мы считаем, что, исходя из содержания понятия "государственно-частное партнерство " и современных российских реалий, в России целесообразно применять термин "государственно-частное партнерство ", который четко определяет ведущую роль государства.

ГЧП в мировом хозяйстве

ЧП по своей экономической природе является результатом развития традиционных механизмов взаимодействия хозяйственных взаимоотношений между государственной властью и частным сектором в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры. Таким образом, партнерство государства и частного сектора можно охарактеризовать как долгосрочное взаимодействие с целью привлечения дополнительных источников финансирования, достижения успешного выполнения обязанностей муниципалитета. Следовательно, возникает необходимость определения наиболее приоритетных отраслей для применения ГЧП для каждой страны и региона. Привлечение инвестиций сразу во все отрасли экономики страны в полном объеме практически невозможно, к тому же всегда существуют те отрасли, которые необходимо инвестировать в первую очередь. Кроме того, отрасли в странах с разным уровнем экономического развития, в которые, по мнению правительства страны, нужно инвестировать с помощью привлечения частного сектора, существенно различаются. В связи с этим в июле-августе 2006 г. нами было проведено исследование с целью выявления приоритетных отраслей для использования ГЧП в зарубежных странах.

Актуальность данной работы определяется и тем, что на сегодняшний день в России концессионные соглашения используются в основном в ЖКХ , при строительстве автодорог, железных дорог и портов. Однако, как показало исследование, ГЧП может эффективно использоваться и в других отраслях. На этапе становления концессионного законодательства, разработки новых методов взаимоотношений между государством и бизнесом в России важным моментом является определение всех приоритетных отраслей для развития партнерства. С целью создания детальной отраслевой картины, отражающей возможность применения ГЧП в экономике Российской Федерации, нами был проведен аналитический анализ зарубежного опыта государственно-частного партнерства.

Анализ случайно выбранных 915 зарубежных проектов в странах с разным экономическим развитием, реализованных с помощью концессионной формы ГЧП , показал, что такие партнерства успешно применяются в транспортной (автодороги, железные дороги, аэропорты, порты, трубопроводный транспорт) и социальной инфраструктуре (здравоохранение, образование, развлечение, туризм), ЖКХ (водоснабжение, электроснабжение, очистка воды, газоснабжение и др.), в других сферах (тюрьмы, оборона, объекты военной сферы). Лидирующей является транспортная инфраструктура, за ней с небольшим отрывом следует социальная инфраструктура (рис. 1).

Но если анализировать использование ГЧП -проектов по странам, рассматривая их в соответствии с классификацией ООН, то в зависимости от социально-экономического развития страны картина будет меняться. На рис. 2 представлена схема использования ГЧП -проектов в странах "Большой семерки" (США, Великобритания, Германия, Италия, Канада, Франция, Япония) по отраслям (проанализировано 615 из 915 ГЧП -проектов). Если сравнить рис. 1 и 2, мы увидим, что по сравнению с общей картиной в странах "Большой семерки" проекты транспортной инфраструктуры стоят далеко не на 1-м месте. В странах "Большой семерки" на 1-м месте - здравоохранение (184 из 615 проектов), на 2-м месте - образование (138 проектов), на 3-м - автодороги (92 проекта) (табл. 1).

Подобное распределение отраслей неудивительно, тем более если учитывать особенности социально-экономического развития этой группы стран. Более детальное изучение зарубежного опыта показало, что в каждой из стран "Большой семерки" есть своя наиболее приоритетная отрасль по использованию ГЧП . Так, в США такой отраслью являются автодороги (32 из 36 проектов), в Великобритании - здравоохранение (123 из 352 проектов) и образование (113 из 352 проектов), в Германии - образование (24 из 56 проектов), в Италии, Канаде и Франции - здравоохранение.

Таким образом, можно сделать следующий вывод: в тех странах, которые характеризуются наличием рыночной экономики, высоким уровнем производительности труда и уровнем потребления ВВП на душу населения, где государством гарантируется высокий уровень социальной защиты, где велика средняя продолжительность жизни и наблюдается высокое качество медицинского обслуживания и образования, ГЧП используется чаще в отраслях здравоохранения и образования, что продиктовано политикой государства.

Рассмотрим другие развитые страны (рис. 3, табл. 2), к которым, согласно классификации ООН, мы отнесли:

• экономически высокоразвитые страны (Австрия, Бельгия, Дания);
• страны переселенческого капитализма (Австралия, Израиль);
• страны со средним уровнем развития капитализма (Ирландия, Финляндия, Испания, Португалия, Греция;
• страны, зачисленные ООН в развитые (Южная Корея, Сингапур). Эти страны характеризуются быстрыми темпами экономического развития и за последние 15-20 лет превратились в крупные промышленные, финансовые, научно-технические центры.

Как видно на рис. 3, на 1-м месте по числу использования ГЧП -проектов находится отрасль, связанная со строительством и реконструкцией автодорог (93 проекта), а за ней уже следуют с весьма значительным отрывом здравоохранение (29 проектов), образование (23 проекта) и средства размещения (22 проекта).

Если вновь обратиться к рис. 2 и сравнить полученные результаты анализа двух групп стран, мы увидим, что в странах "Большой семерки" на 1-м месте - здравоохранение, на 2-м - образование и лишь потом следуют автодороги. Следовательно, можно сформулировать следующее утверждение: существует корреляция между уровнем развития страны и отраслью, которая выбирается для привлечения в нее инвестиций с помощью ГЧП . В связи с высоким уровнем социально-экономического развития стран "Большой семерки" и стран, отнесенных нами к группе "другие развитые страны", приоритетность отраслей здравоохранения и образования обусловлена также политикой этих государств и их социально-экономическим развитием.

Если мы внимательно посмотрим на рис. 2 и 3, то увидим, что лидирующими отраслями в обоих случаях являются здравоохранение, образование, дороги, но в зависимости от группы стран их места в первой тройке распределяются по-разному. Если сформулированное выше утверждение верно, то в развивающихся странах и странах с переходной экономикой указанные отрасли (за исключением автодорог) не будут приоритетными. Учитывая более низкий уровень экономического развития в этих странах, на 1-е место по приоритетности привлечения инвестиций с помощью ГЧП должна выйти транспортная инфраструктура, а именно: строительство и реконструкция автодорог, портов, железных дорог и др. Для подтверждения или опровержения данного предположения рассмотрим страны с переходной экономикой (37 из 915 проектов). В соответствии с классификацией ООН к странам с переходной экономикой мы отнесли:

• страны Центральной и Восточной Европы (Болгарию, Чехию, Венгрию, Хорватию, Польшу, Румынию);
• страны Балтии (Латвию);
• страны СНГ (Украину).

Как видно на рис. 4 и табл. 3, отрасли "здравоохранение" и "образование" находятся уже далеко не на 1-м месте по применению ГЧП - лидируют автодороги, строительство мостов и тоннелей, легкого наземного метро, аэропортов. Такая картина вполне прогнозируема и реалистична. В странах с переходной экономикой этим отраслям уделяется внимание в первую очередь, именно в них вкладываются средства.

Теперь рассмотрим развивающиеся, согласно классификации ООН, страны (22 из 915 проектов):

• ключевые страны (Индия, Бразилия). Обладают большим людским, природным потенциалом и вместе производят столько же промышленной продукции, сколько и все остальные развивающиеся страны;
• развивающиеся страны с относительно высоким уровнем развития и душевым потреблением ВВП (Чили);
• новые индустриальные страны (в последние 20-30 лет имели высокие темпы роста):
  а) страны первой волны (1970-1980-е гг.) (Гонконг);
  б) новые индустриальные страны (Мексика);
• нефтеэкспортирующие развивающиеся страны (Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты).

Как и в предыдущей группе стран в развивающихся странах на 1-м месте по количеству ГЧП -проектов находятся автодороги, на 2-м месте - аэропорты, тюрьмы и водоочистные сооружения (рис. 5, табл. 4). Такое распределение отражает в первую очередь заинтересованность стран в развитии этих отраслей (индивидуальных для каждого типа стран, как показало исследование), поскольку ГЧП позволяет привлечь инвестиции частного сектора, снизить затраты государственного сектора, распределить риски между партнерами в реализации проектов.

Таким образом, на основании проведенного анализа можно сделать следующие выводы:
1. Существует корреляция между уровнем социально-экономического развитием страны и приоритетными отраслями для применения в них ГЧП -проектов. Так, в каждой из подгрупп можно выделить лидирующие отрасли по использованию ГЧП -проектов. Например, в странах "Большой семерки" уделяется больше внимания социальной сфере (здравоохранение, образование), а в развивающихся странах - транспортной инфраструктуре (рис. 6, табл. 5).

2. В любой стране каждой подгруппы правительством выбирается наиболее приоритетная отрасль для реализации ГЧП -проектов.

3. Основываясь на проведенном исследовании, можно попробовать дать рекомендации для определения ведущих отраслей по применению ГЧП -проектов в России.

Применение зарубежного опыта по реализации ГЧП-проектов в отраслях инфраструктуры Санкт-Петербурга

Рассматривая Российскую Федерацию в качестве страны, импортирующей методы и принципы, а также особенности организации ГЧП -проектов, попробуем применить зарубежный опыт на примере cеверной cтолицы, на данный момент наиболее тщательно подготовленной к внедрению и реализации проектов по принципу партнерства государства и частного сектора.

20 декабря 2006 г. Законодательное Собрание г. Санкт-Петербурга приняло Закон "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах", целями которого стали1:

1) реализация социально значимых проектов в Санкт-Петербурге;

2) привлечение частных инвестиций в экономику Санкт-Петербурга;

3) обеспечение эффективности использования имущества, находящегося в собственности Санкт-Петербурга;

4) повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

Закон Санкт-Петербурга об участии в государственно-частных партнерствах устанавливает порядок и условия передачи государственного имущества Санкт-Петербурга или прав на осуществление отдельных видов деятельности, являющихся прерогативой Санкт-Петербурга, частному инвестору. Он декларирует инвестору, в какие проекты и на каких условиях Санкт-Петербург готов вступать в отношения ГЧП . Подобных законов еще нет ни в одном субъекте Российской Федерации.

В Законе Санкт-Петербурга вводится понятие ГЧП как взаимовыгодного сотрудничества Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом, в реализации социально значимых проектов, которое осуществятся путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных.

В рамках участия в ГЧП Санкт-Петербург может предоставлять инвестору земельные участки, иное недвижимое или движимое имущество, находящееся в собственности Санкт-Петербурга, либо принадлежащие Санкт-Петербургу исключительные права.

Согласно законодательству, город готов участвовать в ГЧП в следующих отраслях: транспортная инфраструктура; системы коммунального хозяйства, включая инженерные коммуникации и объекты переработки и утилизации бытовых отходов; объекты электроснабжения; объекты связи и телекоммуникаций; объекты здравоохранения; объекты образования, культуры и социального обслуживания; объекты туризма, рекреации и спорта.

В настоящее время в Санкт-Петербурге реализуется ряд проектов по развитию транспортной инфраструктуры города и области. Наиболее значимыми и масштабными среди них являются Западный скоростной диаметр (ЗСД), Морской пассажирский терминал (МПТ), Надземный экспресс и Орловский тоннель.

Суммарные капитальные затраты (Capital Expenditure, CAPEX) реализуемых в Санкт-Петербурге проектов составят около 165,19 млрд руб., из которых использование инвестиционных средств оценивается в 55%. Для сравнения: городской бюджет Санкт-Петербурга на 2006 г. был утвержден на уровне 180 млрд руб. Очевидно, что без объединения собственных средств и средств частных инвесторов администрация города не смогла бы приступить к реализации проектов такого масштаба. Максимальное использование потенциала частного сектора позволит обеспечить необходимый для развития Санкт-Петербурга уровень инвестиций и будет способствовать росту его экономики.

Среди других отраслей, в которых в настоящее время используется партнерство государства и частного сектора можно отметить лишь ЖКХ .

Применительно к российской экономике в целом и к экономике Санкт-Петербурга в частности, государственно-частное партнерство должно стать одним из стратегических направлений развития и модернизации объектов современной инфраструктуры. Для выявления наиболее приоритетных отраслей по применению ГЧП -проектов г. Санкт-Петербурга сделан анализ политики городской Администрации, приоритетных национальных программ и целевых программ. Учитывая опыт зарубежных стран, а в частности опыт стран "Большой cемерки", а также учитывая направленность политики Санкт-Петербурга и его социально-экономического развития, для применения ГЧП -проектов можно рекомендовать следующие отрасли:

1. Здравоохранение. Основной целью государственной системы здравоохранения в Санкт-Петербурге является сохранение и улучшение здоровья людей, сокращение прямых и косвенных потерь общества за счет снижения заболеваемости и смертности, активизация деятельности по профилактике заболеваний, борьба с социально значимыми заболеваниями.

Политика в области здравоохранения осуществляется в соответствии с основными направлениями развития здравоохранения, определенными в Концепции модернизации системы здравоохранения Санкт-Петербурга на 2004-2010 гг. Модернизация системы здравоохранения проводится в целях повышения эффективности ее функционирования и направлена на обеспечение качества и доступности лечебно-профилактической помощи. Приоритет в развитии здравоохранения отдается первичной медико-санитарной помощи, службе охраны материнства и детства и службе скорой медицинской помощи.

В связи с этим направлением государственной системы здравоохранения в Санкт-Петербурге возникает необходимость строительства, реконструкции, модернизации больниц, поликлиник и других лечебных комплексов. Развитие данного направления требует больших финансовых вложений, в связи с чем наиболее оптимальным видится привлечение частного сектора для реализации программы здравоохранения на основе партнерства с государством. Опыт зарубежных стран показал, что такие проекты эффективны и жизнеспособны, а политика города благоприятствует развитию ГЧП в этой отрасли.

2. Образование. В настоящий момент развитие системы образования в 2006-2008 гг. в Санкт-Петербурге во многом зависит от ресурсного обеспечения, важнейшей составляющей которого является бюджетное финансирование. Средства необходимы на сохранение и развитие различных типов образовательных учреждений, на удовлетворение возрастающих потребностей населения в разнообразных образовательных услугах, на развитие способностей детей.

На развитие материально-технической базы учреждений образования из средств бюджета Санкт-Петербурга в 2007 г. планируется выделить - 346,0 млн руб., в 2008 г. - 415,2 млн руб.2

Мы считаем, что финансирование образования только из бюджета не способно покрыть все потребности города в этой отрасли. ГЧП -проекты в образовании могут использоваться для строительства и реконструкции учебных заведений, модернизации школ и вузов. Привлечение частного капитала в несколько раз снизит нагрузку на бюджет города, повысит жизнеспособность проектов, обеспечит новые рабочие места и пр.

3. Транспортная инфраструктура. Санкт-Петербург - крупнейший транспортный узел России, через который проходят международные грузовые и пассажирские потоки. Транспортный комплекс включает все виды перевозок: морские, речные, железнодорожные, автомобильные, авиационные и трубопроводные.

Основными документами, определяющими стратегию развития Санкт-Петербургского транспортного узла, являются "Генеральная схема развития Санкт-Петербургского портового узла (Большого порта Санкт-Петербург"), "Программа совершенствования и развития подъездных автомобильных дорог к Большому порту Санкт-Петербург", "Градостроительная концепция развития зоны аэропорта Пулково" и "Концепция совершенствования и развития системы организации движения в Санкт-Петербурге". Большое внимание уделяется развитию морской составляющей Санкт-Петербургского транспортного узла. С целью развития туристического бизнеса в настоящее время ведется подготовительная работа по реализации проекта создания Морского паромно-пассажирского комплекса на вновь образованной (намывной) территории на западном берегу Васильевского острова. Реализация данного проекта создаст условия для приема перспективных крупнотоннажных круизных судов с использованием существующей городской инфраструктуры. Работа портового комплекса Санкт-Петербурга находится в зависимости от функционирования железнодорожного транспорта. Деятельность Большого порта Санкт-Петербург обеспечивает 6 припортовых железнодорожных станций. На самых крупных станциях "Автово" и "Новый Порт" функционируют логистические центры, которые обеспечивают оперативное информационное взаимодействие железной дороги с портовым комплексом, что позволяет заблаговременно планировать работу как железной дороги, так и порта По объему железнодорожных грузоперевозок Петербург занимает второе место после Московского железнодорожного узла. Санкт-Петербургский железнодорожный узел связывает Россию с Финляндией и Эстонией. В нем сходятся 10 железнодорожных направлений.

Основу железнодорожного транспортного узла составляют 5 железнодорожных вокзалов и крупнейшая в Северо-Западном регионе сортировочная станция. Железная дорога обладает развитой производственной базой для обеспечения полного цикла основной и вспомогательной деятельности.

Высокая потребность в развитой транспортной инфраструктуре уже обеспечила внедрение ГЧП -проектов в этой отрасли в Санкт-Петербурге - Западный скоростной диаметр, Морской пассажирский терминал, Орловский тоннель, Надземный экспресс - это первые проекты транспортной инфраструктуры, реализуемые с помощью партнерства государства и бизнеса. Кроме ГЧП -проектов в автодорожной сфере, на основе зарубежного опыта и законодательных предпосылок Санкт-Петербурга, мы считаем, что ГЧП будет эффективно и на железнодорожном транспорте, и при строительстве и реконструкции аэропортов, мостов и тоннелей.

4. Туристская индустрия. Деятельность Правительства Санкт-Петербурга направлена на превращение туризма в одну из высокодоходных отраслей экономики, обеспечивающей значительный вклад в социально-экономическое развитие города за счет увеличения доходной части бюджета Санкт-Петербурга и местных бюджетов ("в 2010 г. доходы от туризма в бюджет города могут составить 6-7 млрд руб., что в 2,5 раза больше нынешнего показателя. А общий доход всех участников этой сферы достигнет 75-80 млрд руб. (сейчас он колеблется от 20 до 25 млрд)"3), притока инвестиций, увеличения числа рабочих мест на 75%4, сохранения и рационального использования культурно-исторического и природного наследия.

Современная туристическая индустрия является одной из самых высокодоходных и быстрорастущих отраслей в мировой экономике. По прогнозам Всемирной туристской организации, к 2010 г. общее количество туристов превысит 1 млрд человек в год, а доход, получаемый от каждого туриста, возрастет на 40% и составит 1252 долл. Для обеспечения эффективного экономического процесса приема туристов в Санкт-Петербурге необходимо создать инфраструктуру, соответствующую современным международным стандартам. Решение данной задачи возможно при помощи привлечения российских и иностранных инвестиций для строительства и реконструкции объектов туристской инфраструктуры.

ГЧП может использоваться в секторах туристской индустрии: строительство/реконструкция объектов гостиничной индустрии, повышение уровня обслуживания на всех предприятиях туристской инфраструктуры, развитие и освоение туристско-рекреационных ОЭЗ, оборудование и развитие пляжей, строительство/реконструкция пансионатов отдыха, лечебниц, здравниц и т. п.

Основными угрозами индустрии гостеприимства является недостаток финансирования. Данную проблему, даже несмотря на предпринимаемые сегодня меры Правительства РФ и Администрации Санкт-Петербурга, будет достаточно сложно решить без вливания частного капитала. Бизнес не может развиваться без адекватной поддержки государства. Поэтому для достижения положительных результатов и реализации уже существующих возможностей города необходимо создание ГЧП в туристской индустрии и в первую очередь в гостиничном бизнесе.

Механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП) используются для привлечения частных компаний с целью долговременного финансирования и управления общественной инфраструктурой по широкой гамме ГЧП-объектов. Выбор первоочередного направления реализации ГЧП-проекта зависит от уровня социально-экономического развития и приоритетности задач конкретной страны или региона. Разнообразие видов, форм и сфер использования ГЧП превращают их в универсальный механизм решения различного рода долгосрочных задач в широком диапазоне сфер деятельности – от реализации исключительно социальных и инфраструктурных проектов общегосударственного значения до разработки и адаптации особо перспективных технологий для новых точек роста там, где сосредоточены значительный научный потенциал и человеческий капитал.
1. Обзор опыта зарубежных стран. Основные принципы использования ГЧП.

Зарубежный опыт реализации проектов с применением механизмов ГЧП работает долгое время и постоянно совершенствуется. В современной рыночной экономике в ее зрелой форме механизмы ГЧП являются матрицей, в которой государственные институты (по вертикали) и структуры частного бизнеса (по горизонтали) интегрируют имеющиеся у них ресурсы для достижения синергетического (взаимоусиливающегося) эффекта, а не простого сложения возможностей. В этой связи интерес к ГЧП неуклонно возрастает. Возможность привлечения частного капитала к решению государственных проблем в социальной сфере, бесспорно, привлекательна, особенно в условиях практически перманентных кризисных явлений и напряженных бюджетов. Целесообразность применения механизмов ГЧП широко признается правительствами разных стран, а в ряде из них даже отражается в бюджетах, опирается на разработанное законодательство, занимает значительное место в программах экономического развития. Расширяется круг стран, в которых активизация взаимодействия между государством и частным бизнесом становится приоритетным.

Темпы развития и степень зрелости механизмов ГЧП различаются от страны к стране в зависимости от законодательства, экономической политики государств, традиций управления экономикой. В Европе лидерами выступают Великобритания, Франция, Германия, достаточно активно применяется ГЧП также в Испании. Например, в 2010 году из числа всех соглашений по ГЧП в Европе на Великобританию приходилось 39%, на Францию – 17%, Германию -13%, Испанию – 12%. На все остальные европейские страны – 20%.

Мировой опыт свидетельствует о том, что в процессе развития практика применения ГЧП в отдельных странах проходит три стадии.

На первой стадии решаются базовые задачи и создаются организационно-правовые условия развития ГЧП

• 
  Разработка стандартов и законодательства в области ГЧП
• 
  Создание государственного органа по реализации ГЧП
• 
  Разработка структуры соглашений ГЧП (принятие решений, типовые соглашения)
• 
  Создание системы взаимодействия государства и частного бизнеса
• 
  Построение открытого рынка для участников ГЧП
• 
  Использование опыта других стран, налаживается информационно-аналитическая работа

На второй стадии, по мере накопления опыта практической работы и успешной реализации ряда проектов осуществляется

• 
  Создание департаментов ГЧП в министерствах, отвечающих за реализацию ГЧП
• 
  Разработка новых моделей и форм взаимодействия
• 
  Расширение сфер применения механизмов ГЧП
• 
  Вовлечение новых источников финансирования, создание стимулов для их подключения
• 
  Использование ГЧП для развития сектора услуг
• 
  Количественный рост проектов ГЧП

Для третьей стадии характерно

• 
  Дальнейшее совершенствование моделей ГЧП
• 
  Совершенствование системы оценки рисков
• 
  Увеличение жизненного цикла проектов ГЧП
• 
  Привлечение институциональных инвесторов (пенсионных и паевых фондов) для участия в ГЧП
• 
  Совершенствование системы государственного участия в ГЧП
• 
  Совершенствование системы подготовки кадров для работы в системе ГЧП

Несмотря на достаточно продолжительную историю ГЧП, многие государства все еще находятся на первой стадии развития ГЧП. В этих странах все еще заняты разработкой стандартов и законодательной базы для ГЧП. Причем для них характерна склонность к ускоренному внедрению ГЧП без глубокого понимания того, как их реализовывать в специфических условиях своих стран. На таком пути они подвергают себя и своих партнеров риску повторения ошибок, которые уже проходили на ранней стадии развития ГЧП страны, которые достигли определенного прогресса на этом направлении. Во избежание подобных ошибок странам, находящимся на ранних этапах внедрения ГЧП, в высшей степени целесообразно использовать опыт, накопленный странами, уже прошедшими этот путь. Например, Великобритания обладает опытом в области строительства школ, больниц и создания военной инфраструктуры; Австралия и Ирландия в области дорожного строительства, Нидерланды в области строительства муниципального жилья.

В настоящее время на третьей стадии развития и применения ГЧП находятся лишь Великобритания и Австралия. На подступах к этой ступени Ирландия. На второй стадии – большинство развитых европейских стран (Франция, Испания, Италия, Греция, Германия), а также США, Канада, Япония и Новая Зеландия. На начальном, первом этапе развития рынка ГЧП находятся страны Восточной Европы, Латинской Америки, а также страны СНГ, включая и Россию.

Между тем страны, даже не имеющие опыта в использовании ГЧП, в случае необходимости используют его возможности с достаточно высокой эффективностью, что позволяет решать сложные и масштабные задачи. Наглядным примером может служить ситуация с новыми членами ЕС: странами Центральной Европы и Балтии (Чехией, Эстонией, Венгрией, Латвией, Литвой, Польшей, Словенией и Словакией – странами EU8). После вступления в ЕС эти страны должны были решить сложную проблему: сократить существующий дисбаланс по качеству и доступности государственных услуг и при этом обеспечить финансовую стабильность, прежде всего в плане бюджетной дисциплины. В начале своего перехода к рыночной экономике они, как и другие страны данного региона, унаследовали обширные инфраструктурные сети, которые находились в очень плохом состоянии и негативно влияли на их экономику . К решению данной проблемы подошли с позиций возможности использования ГЧП. 1

По оценкам берлинского института по экономическим исследованиям DIW, общая стоимость инвестиций (государственных и частных) в указанные страны с начала 1990-х по 2005 г. Составила 100 млрд. евро. При этом суммарные инвестиционные потребности стран EU8, включая Болгарию и Румынию, составляли около 500 млрд. евро. Эта сумма примерно соответствовала 5 % годового ВВП стран EU8 за 2003 г., включая Болгарию и Румынию. Притом предполагалось, что инвестиции будут осуществляться более 15 лет.
Сферы, в которых используются механизмы ГЧП, характеризуются большим разнообразием.

• 
  Традиционно на первых местах стоят отрасли транспорта и транспортной инфраструктуры. В этой сфере практикуется строительство и эксплуатация трубопроводов, железных дорог и автомагистралей, в последнее время развиваются системы мониторинга и управления движением.
• 
  Жилищно-коммунальное хозяйство- обслуживание населения, обновление и эксплуатация коммунальных сетей, водоснабжение, утилизация мусора
• 
  Экология- создание, обслуживание и эксплуатация городских и загородных парков с правом эксплуатации природных ресурсов и экологического туризма
• 
  Строительство и поддержание в должном порядке объектов недвижимости различного назначения
• 
  Поддержание общественного порядка
• 
  Телекоммуникации
• 
  Финансовый сектор

1.1. Отраслевой аспект использования механизмов ГЧП

Приоритетная отрасль, которая выбирается для привлечения в нее инвестиций с помощью ГЧП, зависит от социально-экономического уровня развития страны и реализуемой политики государства. Во всем мире ГЧП преимущественно используется при реализации инфраструктурных проектов в транспортной сфере. Чем выше уровень производительности труда, уровень потребления ВВП на душу населения, уровень социальной защиты, качество медицинского обслуживания и образования, средняя продолжительность жизни, тем чаще используется ГЧП в таких отраслях, как здравоохранение и образование. В развивающихся странах здравоохранение и образование находятся далеко позади отраслей, связанных со строительством и реконструкцией автодорог. Проекты в других, не менее важных, но менее приоритетных отраслях (ЖКХ, оборона, пенитенциарные учреждения, развлечения, туризм, железнодорожный и трубопроводный транспорт и пр.) в большинстве стран занимают в структуре ГЧП от 30 до 45 %.

Аналитиками замечено наличие прямой зависимости между уровнем экономического развития страны и отраслями, в которые привлекается частный капитал. Высокий социально-экономический уровень развития ряда стран, эффективное функционирование сектора реальной экономики, решение в целом базовых проблем материального обеспечения позволяет им уделять больше внимания социальной сфере. Так, страны «Большой семерки» и другие, достигшие аналогичного уровня развития, в качестве приоритетных сфер рассматривают отрасли здравоохранения и образования.

В развивающихся странах и странах с переходной экономикой эти сферы пока не занимают места среди первоочередных задач. Как правило, в таких странах основные финансовые потоки направляются в производственную и транспортную инфраструктуру- строительство дорог, портов, железных дорог, аэропортов. Например, в государствах с переходной экономикой (страны Центральной и Восточной Европы, страны Балтии) отрасли «здравоохранение» и «образование» в системе ГЧП занимают строчки после инфраструктурных объектов – автодорог, мостов, легкого наземного метро, аэропортов.

Таким образом, в последнее время постепенно наблюдается смещение в сторону образования и медицинского обслуживания. К концу первого десятилетия текущего века сфера образования по количеству заключенных контрактов потеснила транспорт на второе место. В сфере образования заключается приблизительно 35% всех контрактов в рамках ГЧП. Третье и четвертое место закрепилось за здравоохранением и общественными услугами. С привлечением частного капитала ведется строительство и обновление больниц, школ и других учебных заведений. Примечательно, что в случае инвестирования в эти сферы частный бизнес получает право на развивающую застройку прилегающих территорий. В Великобритании, где хорошо освоена система ГЧП, на первых позициях стоит образование, затем следует здравоохранение и оборонные объекты. В Финляндии пока дорожные концессии лидируют, но непосредственно вслед за ними идут проблемы школы и высшего образования, в Ирландии- распределение аналогичное – основное внимание транспорту и образованию. В ряде стран, например Нидерландах и ЮАР, лидерство по ГЧП удерживают другие сферы, но многие проблемы, связанные с образованием и здравоохранением, решаются с привлечением частных компаний.

Если анализировать использование ГЧП- проектов по странам, рассматривая их в соответствии с классификацией ООН, то в зависимости от уровня социально-экономического развития страны картины будут меняться от страны к стране. Так, анализ 915 случайно выбранных проектов ГЧП в странах с разным уровнем развития экономики показал, что здравоохранение стоит на 1-м месте только в странах “Большой семерки” (184 из 615 проектов, или 29,92 %), на втором месте образование – 138 проектов, на третьем автодороги - 92 проекта. Исследование ГЧП в отдельных странах продемонстрировало , что в каждой стране свои приоритеты – в США автодороги (32 из 36 проектов), в Великобритании – здравоохранение (123 из 352 проектов) и образование (113 из 352 проектов), в Германии –образование (24 из 56 проектов), в Италии, Канаде и Франции – здравоохранение. 2

Данные по США нарушают зависимость, согласно которой проекты ГЧП в зависимости от уровня экономического развития смещаются из сферы материального производства в образование, здравоохранение и услуги. В США на первых позициях прочно укрепилось дорожное строительство, хотя страна относится к мировым экономическим лидерам. Объяснение можно найти в специфике того места, которое автомобиль занимает в жизни и экономике США (автомобильный транспорт неотъемлемый компонент жизни американца, и существенная часть промышленных поставок также обеспечивается автомобилями), а также территории страны и необходимости выстраивать и поддерживать транспортные коммуникации.

Отдельно стоит отметить перераспределение отраслевых приоритетов в европейских проектах ГЧП за последнее время. По итогам 2010 г. Лидером по количеству соглашений ГЧП в ЕС является сфера образования (34 %), ощутимо опережающая традиционную для ГЧП транспортную сферу (21 %). Значительные позиции в общем объеме сделок ГЧП занимает и здравоохранение (17 %). Важно и то, что по объему сделок в 2010 г. “нетранспортные” сегменты в целом впервые заняли более половины суммарной стоимости проектов ГЧП. А совокупная доля образования и здравоохранения возросла до 35 % по стоимости и до 51 % по количеству сделок.

Практика развития социальной инфраструктуры на основе модели ГЧП апробирована во многих государствах. К строительству и управлению больницами, школами и даже тюрьмами развитые страны начали привлекать частный сектор после строительства и модернизации базовых отраслей - транспорта, энергетики и других. Так, в Германии ГЧП активно применяется при строительстве объектов в сфере образования, в Австралии развита практика участия частных компаний в реконструкции, строительстве госпиталей, больниц, а также управления этими учреждениями. При применении общей принципиальной схемы в разных странах есть свои специфические особенности, позволяющие наиболее эффективно встроить механизмы ГЧП в экономику. Например, в Германии медицинские учреждения приватизируются за сравнительно небольшие деньги в обмен на инвестиции и обязательства по государственному заказу. В Швеции же разрешено брать в аренду больницы, лаборатории, службы скорой помощи.

Наибольшего распространения концепция ГЧП получила в странах с развитой рыночной экономикой и с устоявшимися традициями взаимодействия государства и частного сектора. Однако, несмотря на сходство многих позиций, в организации ГЧП в разных странах отмечаются и определенные различия. Так, в англо-саксонском мире при выборе частного партнера проводится три отдельных конкурса: на проектирование, на строительство, на управление. Во Франции, напротив, существует единый конкурс на все виды работ или услуг. Практика применения ГЧП в ряде западноевропейских стран показывает, что данный механизм используется там, где государство и бизнес имеют взаимодополняющие интересы, но при этом не в состоянии действовать самостоятельно и независимо друг от друга

В последние годы в некоторых странах появились проекты партнерства в сферах, прежде считавшихся исключительной прерогативой государства. Например, в США, Германии и Великобритании внедряются схемы ГЧП, позволяющие совместить преимущества государственного планирования и частной заинтересованности в выполнении национальных проектов в области космической разведки. К примеру, Национальное агентство геопространственной разведки США (NGA) заключило два контракта NextView с компаниями DigitalGlobe (дата заключения – сентябрь 2003 г.) и GeoEye (дата заключения сентябрь 2004 г.), соответственно, на 530 и 500 млн. долл. Для повышения качества разрешения поступающих из космоса снимков. В соответствии с контрактами эти компании разработали и в 2006-2007 гг. запустили спутники двойного назначения WorldView и OrbView-5 с аппаратурой для съемки Земли с пространственным разрешением 0,45 м. Росту интереса к механизму ГЧП в странах Европы в 1990-е гг. во многом способствовали, с одной стороны, ускорение экономического роста, с другой – усиление интеграционных процессов среди европейских стран и образование Европейского союза (ЕС). И то и другое потребовало ускоренного развития инфраструктуры: как создания новых, так и модернизации старых инфраструктурных сетей. Все это, в свою очередь , требовало огромных финансовых затрат. 3
1.2. Эволюция форм и направлений применения ГЧП

Развитие ГЧП происходит различными темпами в зависимости от конкретных страновых уловий: если в Великобритании, Франции, Германии и Испании данный рынок уже достаточно сформирован, то другие страны еще только начали развивать такого рода программы. В то же время многие страны ЕС не обладают значительным опытом в применении ГЧП, а некоторые не имеют его вообще. Если же говорить о динамике развития проектов ГЧП в ЕС, то объемы таких соглашений неуклонно росли вплоть до 2007 г. Однако последовавший вслед за этим мировой кризис значительно сбавил активность взаимодействия частного сектора с госструктурами. Впрочем, уже результаты 2010 г. Явно продемонстрировали готовность европейских ГЧП к восстановлению докризисных объемов в краткосрочном периоде до максимальных показателей 2007 г. – 29,6 млрд. евро, а в дальнейшем – и превысить их.

По количеству соглашений ГЧП бесспорным лидером является Великобритания, на экономику которой по итогам 2010 г. Приходится 44 сделки из 112 проектов в ГЧП в целом по ЕС. С 1990 по 2009 г. Доля Великобритании в общеевропейском количестве проектов в ГЧП составила 67,1 %, а по их стоимости – 52,5 %. Следующие результаты по численности и стоимости соглашений ГЧП в общем объеме ЕС за аналогичный период продемонстрировала Испания – 10,1 % и 11,4 %, соответственно. На третьей позиции Франция – 5,4 % и 5,3 %. Если же говорить о показателях 2010 г., то во Франции было реализовано 19 проектов в рамках ГЧП.

По объему и количеству подписанных контрактов рынок Великобритании превышает все прочие рынки Европы: в течение 2001-2008 гг. в Великобритании было подписано 536 проектов на сумму 60 млрд. фунт., исключая очень большие контракты, связанные со строительством туннеля под Ламаншем и лондонским метрополитеном, по сравнению с 215 проектами на сумму 37 млрд. фунтов в остальных странах Европы.

Необходимо отметить, что ГЧП не является панацеей, инструментом, решающим все проблемы автоматически. Опыт использования ГЧП знает как положительные, так и негативные примеры. Среди положительных – расширение и модернизация международного аэропорта в Варшаве (Польша). Более 85 % страны пользовалось именно этим аэропортом. В результате интенсификации связей с западом пассажиропоток увеличился почти вдвое, что потребовало принять экстренные меры в короткие сроки. На открытом европейском конкурсе победила германская фирма «Хохтиф АГ», разработавшая специальную модель финансирования реконструкции аэропортов стран Центральной и Восточной Европы на основе ГЧП. Для реализации проекта был сформирован консорциум, в который вошли в том числе и многие малые и средние фирмы Германии и Польши. Стоимость проекта составила 153,4 млн. евро. До 80% финансирования пришлось на частную сторону. Успешность реализации способствовало тому, что генеральный подрядчик впоследствии принял участие в реконструкции аэропортов Дюссельдорфа, Гамбурга и Сиднея.

Пример негативно свойства произошел в Чехии и связан с крупным инфраструктурным проектом. Для его реализации за образец была взята британская модель «Частной финансовой инициативы». Однако недостаток опыта и недостаточная подготовленность государственной стороны не позволили реализовать проект с удовлетворительным результатом. Частным партнером для сооружения участка автобана D 47 протяженностью 80 км была предложена, на первый взгляд, приемлемая схема. Однако государственная компания не смогла оценить все риски, тем более, что частный партнер оказался не вполне состоятельным и компетентным. В итоге все риски были переложены на государство, проект был свернут, причем пришлось выплатить крупную неустойку потенциальному частному партнеру.

1.3. ГЧП в инновационной сфере

В применении ГЧП нашла отражение и такая тенденция, как повышение роли науки и инновативности в развитии. Кроме того, со сферой образования тесным образом связано развитие науки и инновационного процесса, который в настоящее время выдвинут в число приоритетных задач развития нашей экономики. Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что одним из эффективных механизмов активизации инновационного развития является использование механизмов ГЧП. На этом направлении наблюдается разнообразие методов и форм организации инновационных процессов и спектр мероприятий по косвенной поддержке. Сегодня механизмы ГЧП становятся важнейшим направлением активизации инновационной деятельности и, следовательно, актуальны для России.

В современных условиях особую актуальность приобретают вопросы, связанные с применением ГЧП в инновационной области, когда из-за высокого риска, связанного с повышенной сложностью достижения требуемого результата особенно желательна поддержка государственных структур на различных стадиях создания и рыночного освоения инноваций. В настоящее время относительная роль государственно-частного партнерства в инновационной политике различна в разных странах, но проявляется тенденция к расширению применения механизмов ГЧП и влиянию таких форм взаимодействия государства и бизнеса на инновационную активность. Исключительная важность ГЧП партнерства как эффективного инструмента реализации инновационной политики признается ведущими зарубежными странами. Программы ГЧП, стимулирующие тесные контакты между научными, образовательными и промышленными секторами экономики характерны для всех развитых стран. Наиболее успешные рынки проектов- Великобритания, США, Ирландия, Израиль, Франция, Япония, Италия, Германия. Основой механизма ГЧП в инновационной сфере является организация совместной деятельности государственных научных организаций, государственных образовательных учреждений, частного и финансового бизнеса.

Формы и механизмы ГЧП при существующих различиях в деталях в разных странах имеют принципиальные общие черты, отраженные в общей постановке задачи и целей применения ГЧП – роль государства состоит в том, чтобы содействовать производству фундаментальных знаний и технологий стратегического характера, а также в создании инфраструктуры и благоприятного климата для инновационного деятельности частных компаний, а роль частного сектора в создании технологий на основе собственных исследований и разработок и рыночном освоении полученных в результате научных изысканий результатов (технологий и материалов).

Государство финансирует в основном фундаментальные исследования, осуществляемые университетами, лабораториями и институтами, оказывает селективную поддержку изобретениям и разработкам в частном секторе. При этом мировой тенденцией является сокращение доли средств, выделяемых науке со стороны бюджета и стабилизация или сокращение объёмов государственного заказа. Все более значительная часть отводится частному сектору. В Великобритании с 1975 по 1995 год доля государства в финансировании НИОКР сократилась с 54 % до 34 %, а доля частного возросла с 38% до 48%. Доля бюджетных средств продолжает сокращаться и в настоящее время, хотя более медленными темпами. В США процесс огосударствления науки замедлился еще в 70-е годы, что наблюдалось в объемах финансировании всех стадий научного цикла.

Тем не менее, западные модели предполагают, как правило, доминирование государственного финансирования на ранней стадии инновационного проекта, когда требуются «деньги для посева» (seed money) и надежные гарантии для начала исследований или внедрения инновационного продукта. В Германии, Франции, Голландии доля государства в общих инвестициях при создании инновационной инфраструктуры составляет 75%, Великобритании – 60%. На последующих фазах эксплуатации и функционирования объекта ситуация меняется в сторону частного сектора.

Примечательно, что распределение бюджетных средств на стимулирование научных исследований и технологических разработок имеет заметные страновые различия. В странах ЕС превалирует диверсифицированный подход к распределению ресурсов между частными фирмами, в США средства, направляемые государством в НИР частного сектора, сконцентрированы в небольшом числе компаний. Так, всего 0,5% американских компаний получают 84% государственных ассигнований на НИР.

Характерно, что доминирование государственных средств в научных исследованиях наблюдается в странах с относительно менее развитой и эффективной экономикой. Также ориентация на государственные ассигнования присущи странам так называемого Восточного блока. В этих странах на долю государственного финансирования в НИР приходится более 50% - Португалия, Греция, Польша, Венгрия, Румыния, Болгария. Однако и в этих странах наблюдается постепенный дрейф в сторону модели с доминированием частного сектора. Мировая практика убеждает, что частный капитал (а на ранних стадиях с использованием возможностей государственных финансов) обеспечивает повышенную динамику в научных исследованиях, ускоряет внедренческий процесс, а также повышает способность экономики к восприятию инноваций зарубежного происхождения.

Наиболее распространенные формы, применяемые для вовлечения частного капитала в научные изыскания и инновационное развитие экономики – концессии, контракты, аренда, соглашения о разделе продукции, совместные предприятия и некоторые другие.

При этом государство эффективно контролирует эту сферу стратегической важности. Регулирующая деятельность государства и инновационной сферы осуществляется в следующих направлениях: разработка стратегии взаимодействия государства и бизнеса, формирование институциональной сферы для разработки и реализации партнерских проектов, организация управления партнерством, разработка и совершенствование методов и механизмов, позволяющих реализовать на практике взаимодействие частного и государственного ресурса.

---